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　中國(guó)實(shí)行土地制度改革主要經(jīng)歷兩輪高潮。一輪出現(xiàn)在上世紀(jì)50年代初期，是以農(nóng)村土地權(quán)dao屬改革和城市土地收歸國(guó)有的改革為主要內(nèi)容，其手段是進(jìn)行土地的沒(méi)收、征收和分配；二輪出現(xiàn)在上世紀(jì)70年代末期，以農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制和城市征收合資企業(yè)土地使用費(fèi)為主要內(nèi)容，其手段是土地使用權(quán)的下放和有償使用。
　　一、改革開(kāi)放以前的土地制度演變
　　新中國(guó)成立以后的第一部憲法規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”形成了舊的國(guó)有土地使用制度的主要特征，一是行政劃撥，二是土地?zé)o償使用，三是無(wú)限期使用，四是不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓。其實(shí)質(zhì)就是土地資源的計(jì)劃配置制度，屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。
　　這種土地使用制度在當(dāng)時(shí)的歷史條件下曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)積極的作用，但隨著農(nóng)村人民公社的建立和城市經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模的擴(kuò)大，這種土地制度的弊病日益顯現(xiàn)。主要問(wèn)題是不利于土地資源的合理配置和高效使用，大量的土地資源出現(xiàn)浪費(fèi)和資產(chǎn)價(jià)值的流失；另一方面大量的單位又無(wú)法獲得土地資源，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、功能分布和合理布局形成體制障礙；企業(yè)成本失準(zhǔn)，難以準(zhǔn)確衡量經(jīng)濟(jì)效益；城市的房地產(chǎn)業(yè)無(wú)法進(jìn)入良性循環(huán)，連簡(jiǎn)單再生產(chǎn)也無(wú)法維持。
　　二、改革開(kāi)放以后的土地制度演變
　　改革開(kāi)放后對(duì)土地使用制度的改革，主要是在不改變國(guó)家對(duì)土地的所用權(quán)的前提下，變無(wú)償使用為有償使用，變無(wú)限期使用為有限期使用，變無(wú)流動(dòng)使用為流動(dòng)使用，沿著土地市場(chǎng)化的道路摸索前進(jìn)。
　　1.開(kāi)始向中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)收取土地使用費(fèi)
　　2.對(duì)城市經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓
　　3.修改憲法，頒布《土地管理法》等法律法規(guī)
　　4.規(guī)范土地市場(chǎng)，強(qiáng)化宏觀調(diào)控
　　5.推行土地轉(zhuǎn)讓招拍掛
　　三、改革開(kāi)放以后農(nóng)村集體所有土地使用制度的演變
　　1978年以后，農(nóng)地制度改革是以聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬等多種責(zé)任制形態(tài)為土地制度變遷的始點(diǎn)，采用漸進(jìn)、局部均衡、多樣化發(fā)展的制度變遷方式，直至確立家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地基本經(jīng)營(yíng)制度。
　　農(nóng)地使用制度有著明顯的階段性變遷特征。第一階段從1978年到1983年，人民公社時(shí)期的土地集體所有、集體經(jīng)營(yíng)開(kāi)始逐步解體，在經(jīng)歷了不聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制——聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制——包產(chǎn)到組——包產(chǎn)到戶(hù)——包干到戶(hù)的制度變遷后，最后確立了土地的集體所有、農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)的基本形態(tài)。第二階段從1984年到1993年，制度變遷的主要內(nèi)容是將土地承包期限明確延長(zhǎng)至15年不變。第三階段始于1994年，這一階段制度變遷至今仍在持續(xù)中，制度變遷的政策除了強(qiáng)調(diào)土地承包期實(shí)行30年不變外，主要是強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)家庭對(duì)土地經(jīng)營(yíng)擁有權(quán)利的完整性。
　　現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)地制度變遷的核心，是土地使用權(quán)歸屬和界定問(wèn)題，而使用權(quán)問(wèn)題的核心，是樹(shù)立農(nóng)戶(hù)對(duì)土地使用的預(yù)期信念和土地資源合理配置問(wèn)題。近三十年的農(nóng)地制度變遷，從政策調(diào)整角度觀察，政府一方面強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定，一方面鼓勵(lì)土地作用制度的不斷創(chuàng)新。相對(duì)單一的農(nóng)地集體所有的制度安排，客觀上存在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異和土地經(jīng)營(yíng)存在的比較優(yōu)勢(shì)不同，促使了農(nóng)地使用制度的多種形態(tài)產(chǎn)生。
　　1.“兩田制”
　　所謂“兩田制”，是將農(nóng)戶(hù)承包的土地區(qū)分為口糧田和責(zé)任田的一種土地承包方式。由于農(nóng)地既要為農(nóng)戶(hù)提供收入和就業(yè)功能，又要為社區(qū)成員提供穩(wěn)定的預(yù)期和生活保障功能，家庭承包制一直面臨平均地權(quán)與隨人口增減派生的重新調(diào)整土地的壓力?！皟商镏啤痹谝欢ǔ潭壬蠞M(mǎn)足了這些要求，并表現(xiàn)出相對(duì)廣泛的適應(yīng)性，以至于此種制度安排，一度成為發(fā)生面最廣的土地使用制度形態(tài)。
　　從本質(zhì)上講，“兩田制”的制度安排，其“口糧田”的設(shè)計(jì)滿(mǎn)足了農(nóng)民穩(wěn)定占有土地的心理；而“責(zé)任田”的設(shè)計(jì)，則滿(mǎn)足了政府和集體的利益，從而減少了在均田制度下的不確定性和多余的交易費(fèi)用。
　　2.規(guī)模經(jīng)營(yíng)
　　所謂規(guī)模經(jīng)營(yíng)的制度安排，是指把集體所有的土地，采取農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)、大戶(hù)經(jīng)營(yíng)或集體經(jīng)營(yíng)的方式，形成相對(duì)較大的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。歸納一下農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)制度安排的內(nèi)涵和外延，大約有三種不同的類(lèi)型：其一是以北京順義為代表的，建立在集體農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)之上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)；其二是以江蘇蘇南和廣東南海等地為代表的，建立在家庭農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)之上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)；其三是發(fā)生于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的“反租倒包”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式。
　　這些制度安排在初期都暴露了一些問(wèn)題：一是維系規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)是集體補(bǔ)貼，使規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)施的制度成本太大；其二是實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部，依然存在監(jiān)督費(fèi)用和分配不公的問(wèn)題；其三是社區(qū)成員享有均等的土地使用權(quán)與土地集中過(guò)程中發(fā)生的利益調(diào)整沖突難以協(xié)調(diào)。約束條件過(guò)多，制度運(yùn)作成本太高，使土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以有效生成維持農(nóng)業(yè)，尤其是糧食生產(chǎn)自我運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，這可能是規(guī)模經(jīng)營(yíng)最為明顯的制度缺陷之一。
　　3.“四荒”使用權(quán)拍賣(mài)
　　所謂“四荒”使用權(quán)拍賣(mài)的基本制度內(nèi)涵是：“四荒”的所有權(quán)權(quán)屬不變，拍賣(mài)其使用權(quán)，誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)、誰(shuí)治理、誰(shuí)受益，使用期限一般可達(dá)50－100年，同時(shí)，使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓、入股、出租、抵押。從本質(zhì)上講，“四荒”使用權(quán)拍賣(mài)是家庭承包制的繼續(xù)和發(fā)展。在不觸動(dòng)所有權(quán)屬的前提下，將“四荒”使用權(quán)拍賣(mài)給農(nóng)民長(zhǎng)期使用，農(nóng)民感到利益直接，從而真正獲得了長(zhǎng)期擁有“四荒”使用權(quán)的穩(wěn)定感和權(quán)屬感，因而舍得投勞、投資，花大力氣進(jìn)行治理。
　　這種以使用權(quán)拍賣(mài)為特征的制度創(chuàng)新，一度成為與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)并行的在全國(guó)分布最廣、影響最大的典型制度創(chuàng)新類(lèi)型。各地創(chuàng)造了多種購(gòu)荒形式，一是獨(dú)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)，綜合開(kāi)發(fā)。這是“四荒”拍賣(mài)的主要形式。二是聯(lián)合購(gòu)買(mǎi)、聯(lián)合治理。由區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶(hù)自愿組合，形成聯(lián)勞、聯(lián)技術(shù)、聯(lián)產(chǎn)的利益共同體，購(gòu)荒規(guī)模一般為30-70公頃。三是集體治理，分戶(hù)購(gòu)買(mǎi)。這種形式主要采取集體籌措資金，或組織勞動(dòng)力對(duì)面積較大，單門(mén)獨(dú)戶(hù)難以治理的“四荒”。四是企事業(yè)單位購(gòu)買(mǎi)。這主要發(fā)生于一些“四荒”面積大，治理難度高，所需資金、勞動(dòng)力、技術(shù)投入較多的地方。
　　4.股份合作制
　　土地股份合作制產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代中后期的廣東珠江三角洲，爾后在山東、江蘇、浙江等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有所擴(kuò)展。但迄今為止，作為一種制度形態(tài)，農(nóng)地股份合作制輻射的區(qū)域范圍和推進(jìn)速度非常有限。
　　比較典型的股份合作制是將土地折股分配給農(nóng)民個(gè)體擁有，社區(qū)實(shí)行土地的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用。土地股份合作制制度安排的基本作法：一是土地折股。采取兩種方式：其一是將土地作價(jià)折股，即按征地價(jià)，或者按照不同土地的年純收入計(jì)算以及按各種綜合因素折算，使土地實(shí)行貨幣化。二是設(shè)置股權(quán)?；竟蓹?quán)結(jié)構(gòu)為集體股和個(gè)人股。集體股由原社區(qū)集體資產(chǎn)折價(jià)入股形成；個(gè)人股指由社員個(gè)人持有的股份。三是產(chǎn)權(quán)界定。土地的使用權(quán)全部收歸社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)農(nóng)地采取家庭或?qū)I(yè)隊(duì)投包（招標(biāo)）承包和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。四是分配方式。股份合作制采取按勞分配與按股分配相結(jié)合的方式。
　　四、中國(guó)土地制度發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)
　　1.國(guó)家加強(qiáng)對(duì)土地的宏觀管理和調(diào)控
　　近些年來(lái)國(guó)家對(duì)土地的宏觀管理和調(diào)控主要表現(xiàn)在嚴(yán)格控制土地計(jì)劃指標(biāo)，包括農(nóng)轉(zhuǎn)非計(jì)劃、耕地占補(bǔ)平衡計(jì)劃、經(jīng)營(yíng)性用地計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)適用房供地計(jì)劃等；國(guó)家強(qiáng)化對(duì)地方政府的土地監(jiān)管體制，在國(guó)土資源部設(shè)立國(guó)家土地總督察辦公室，在全國(guó)各地設(shè)立九個(gè)土地督察局；國(guó)家嚴(yán)肅執(zhí)行對(duì)違法占地、批地不建、濫用非農(nóng)建設(shè)用地、濫設(shè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和囤積土地等現(xiàn)象展開(kāi)清理整頓。從中不難看出在未來(lái)的時(shí)期里國(guó)家調(diào)控的首要目標(biāo)是控制全國(guó)土地供應(yīng)總量，實(shí)現(xiàn)節(jié)約、集約和高效用地。同時(shí)國(guó)家在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程中，強(qiáng)化審核土地和控制使用土地。面對(duì)不斷上漲的房產(chǎn)價(jià)格要求，土地供給結(jié)構(gòu)和住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)作相適應(yīng)的調(diào)整。
　　2.各地實(shí)施土地儲(chǔ)備制度
　　一段時(shí)間里大陸土地轉(zhuǎn)讓大多是毛地轉(zhuǎn)讓而非凈地轉(zhuǎn)讓?zhuān)@是由于市場(chǎng)對(duì)土地的需求旺盛和政府缺少土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用所致。目前大陸各地的土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度和機(jī)構(gòu)相繼建立，各地政府動(dòng)用資金設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地的前期開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)備，實(shí)行凈地招拍掛轉(zhuǎn)讓?zhuān)淠康氖钦{(diào)節(jié)土地供需總量和結(jié)構(gòu)，平抑市場(chǎng)價(jià)格。即在市場(chǎng)低迷時(shí)，購(gòu)進(jìn)部分土地，增加土地儲(chǔ)備總量；在市場(chǎng)上揚(yáng)時(shí)，釋放儲(chǔ)備土地，擴(kuò)大土地供給。從發(fā)展看政府今后將根據(jù)城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及土地供應(yīng)計(jì)劃，對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地的供應(yīng)數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局、價(jià)格、時(shí)間等進(jìn)行有效控制，力爭(zhēng)做到定性、定量、定位、定時(shí)供應(yīng)土地，達(dá)到城市土地利用的最優(yōu)化。中國(guó)未來(lái)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度將會(huì)大范圍推廣。
　　3.積極推進(jìn)國(guó)有土地租賃制度
　　目前中國(guó)實(shí)行土地批租轉(zhuǎn)讓的土地約占可利用土地總量的20%左右，大量的存量土地依然是無(wú)償使用。雖然一些原來(lái)的劃撥土地在改變使用用途的時(shí)候，在變性為經(jīng)營(yíng)性用地的時(shí)候，國(guó)家采取補(bǔ)地價(jià)的方式收取一定量的土地價(jià)值收益，但總體上大量原先劃撥土地的土地價(jià)值還是流失甚多。國(guó)家計(jì)劃由點(diǎn)到面逐步推行國(guó)有土地租賃方案并逐步使之制度化，讓更大量的存量國(guó)有土地逐步實(shí)現(xiàn)其土地資產(chǎn)的價(jià)值。在通過(guò)試點(diǎn)以后逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地全面的有償使用，進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用的覆蓋面。
　　4.進(jìn)一步健全土地市場(chǎng)體系
　　中國(guó)土地市場(chǎng)體系的完善主要存在三方面的工作。首先是構(gòu)建土地市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。設(shè)想建立國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)公司和土地使用權(quán)交易中心等三個(gè)層次的市場(chǎng)主體，按照市場(chǎng)化的原則運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行營(yíng)運(yùn)，從而規(guī)范土地市場(chǎng)規(guī)則，提高土地利用效率；其次是拓展和規(guī)范土地使用權(quán)二、三級(jí)市場(chǎng)。目前的狀況是土地一級(jí)市場(chǎng)發(fā)展快，土地二、三級(jí)市場(chǎng)規(guī)模小，問(wèn)題多。今后要加快盤(pán)活存量土地，允許閑置土地使用權(quán)再流動(dòng)和再轉(zhuǎn)讓?zhuān)l(fā)揮使用效益，規(guī)范二三級(jí)市場(chǎng)的收益分配，使再轉(zhuǎn)讓是增值收益的主要部分進(jìn)入國(guó)家財(cái)力；最后是建立土地價(jià)格體系。在城市土地分級(jí)的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)，建立科學(xué)的土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估制度，公平公正地核定不同時(shí)期的土地市場(chǎng)價(jià)格。改進(jìn)土地使用權(quán)招投標(biāo)制度，形成合理、穩(wěn)定的土地價(jià)格。zawsz