我省高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作，2003年出臺的省政府規(guī)章《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》（以下簡稱原《辦法》），為推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營等方面起到了重要的引領、推動和保障作用。原《辦法》自施行以來，全省初步建立了省市縣鄉(xiāng)四級聯(lián)網(wǎng)、規(guī)則統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務平臺，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積超過3000萬畝，流轉(zhuǎn)率近60%，進一步提高了土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率。但隨著我省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)推進，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實施，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革的深入推進，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的快速發(fā)展，我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作面臨著新情況、新問題，原《辦法》已不能有效滿足形勢發(fā)展需要，亟需全面修訂完善。
一、修訂背景
?。ㄒ唬┴瀼芈鋵崌谊P(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)決策部署的重要舉措。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向；在土地流轉(zhuǎn)實踐中，既要加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮；特別要防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設、影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題；要注意完善土地承包法律法規(guī)，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行，真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性。為貫徹落實習近平總書記重要指示精神，近年來，黨中央、國務院制定了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》《關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》等一系列政策文件，作出了一系列新部署新安排，提出了一系列新任務新要求。修訂原《辦法》，將國家相關(guān)文件政策精神轉(zhuǎn)化為立法硬性規(guī)定，能夠更好推動土地流轉(zhuǎn)各項任務要求落地落實。
（二）全面推動新出臺修改的法律法規(guī)有效實施的客觀要求。為保障農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”改革于法有據(jù)，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》2018年進行了第二次修正，正式賦予土地經(jīng)營權(quán)獨立的法律地位，并從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、原則、價款、合同、登記以及流轉(zhuǎn)受讓方的條件、權(quán)益等方面，作出了相應的制度安排。此外，《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保護條例》2020年進行修正時，也將土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作為專章進行細化規(guī)定。為保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》于2021年制定出臺，明確了農(nóng)用地實行分類管理制度，并規(guī)定省級人民政府應當采取措施確保耕地總量不減少、質(zhì)量有提高。修訂原《辦法》，結(jié)合本省實際有效銜接法律、法規(guī)的有關(guān)新規(guī)定，并進行具體細化使之在實踐中更具針對性、可操作性，能夠推動法律、法規(guī)更好地通達群眾、通達基層，確保法律、法規(guī)有效實施。
?。ㄈ┙∪晟莆沂∞r(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)管理制度的現(xiàn)實需要。
圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，我省持續(xù)完善“三權(quán)分置”辦法，實踐中不斷探索落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的有效實現(xiàn)形式。建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，持續(xù)推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，農(nóng)村土地承包關(guān)系進一步穩(wěn)定完善；創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，嚴格土地流轉(zhuǎn)行為，加強土地流轉(zhuǎn)管理和服務，合理確定土地經(jīng)營規(guī)模，扶持糧食規(guī)模化生產(chǎn)，強化土地流轉(zhuǎn)用途管制，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序；充分發(fā)揮家庭經(jīng)營基礎作用，積極探索新的集體經(jīng)營方式，加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風險防范，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更加多樣；培育多元社會化服務組織，引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，開展新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓，農(nóng)業(yè)社會化服務體系日趨完善。以上改革舉措，充分發(fā)揮了“三權(quán)”的各自功能和整體效用，推動形成了層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的“三權(quán)分置”格局。修訂原《辦法》，就是要將上述實踐證明行之有效的改革經(jīng)驗和政策措施以立法形式固定下來，進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。
二、修訂過程
按照全面清理現(xiàn)行有效省政府規(guī)章的統(tǒng)一部署安排，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳經(jīng)過認真研究、嚴格論證，提出了全面修訂原《辦法》的建議，并按時將擬全面修訂的《江蘇省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》等相關(guān)材料報送省司法廳。
收到相關(guān)材料后，省司法廳立即開展審核論證工作，于7月18日至8月17日在網(wǎng)上公開向社會公眾征求意見，9月至11月期間，先后向各設區(qū)市和省有關(guān)部門進行多輪書面征求意見，組織到南京、無錫等地開展立法調(diào)研，并召開多次立法座談會，廣泛聽取有關(guān)單位和基層的意見建議。在充分溝通協(xié)調(diào)、逐條研究吸收的基礎上，對草案內(nèi)容進行了反復修改完善。在取得基本共識后，12月7日，召開立法協(xié)調(diào)會，進一步協(xié)調(diào)意見。經(jīng)2023年1月27日省政府第1次常務會議審議通過，全面修訂后的《江蘇省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）自2023年4月1日起施行。
《辦法》在審查修改過程中，著眼提高立法質(zhì)量，立足江蘇鄉(xiāng)村振興新的發(fā)展階段，在把握客觀規(guī)律、吃透法律精神的基礎上，圍繞進一步規(guī)范流轉(zhuǎn)條件和程序、完善流轉(zhuǎn)制度和機制、加強流轉(zhuǎn)管理和服務等方面，作出了相應的制度安排，推出了可行的具體舉措。
三、主要內(nèi)容
《辦法》共24條，具體內(nèi)容如下：
?。ㄒ唬┡c時俱進修改規(guī)章名稱。隨著農(nóng)村土地制度改革的深入推進，農(nóng)村土地制度從改革開放之初所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”逐步演變成了當前所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。2018年修改后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，正式賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)獨立的法律地位，2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。考慮到《辦法》主要規(guī)定的是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理與服務的相關(guān)內(nèi)容，在依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定并借鑒相關(guān)部門規(guī)章名稱的基礎上，將規(guī)章名稱從原來的“江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法”修改為“江蘇省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法”具有現(xiàn)實必要性。
?。ǘ┓诸惷鞔_各自適用范圍。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定，農(nóng)村土地包括農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。2018年地方機構(gòu)調(diào)整改革后，考慮到耕地、荒地、林地分屬不同的主管部門，相應的流轉(zhuǎn)要求也有所不同，《辦法》對上述不同類型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的適用范圍進行了確定：一是直接將耕地流轉(zhuǎn)管理工作明確為適用范圍；二是將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村荒地和林地的流轉(zhuǎn)管理工作明確為參照執(zhí)行，并進一步明確省林業(yè)行政主管部門可以根據(jù)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的實際，制定具體實施細則。
?。ㄈ┴瀼芈鋵嵳叩拙€要求。圍繞守住“不能把農(nóng)村土村集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”的政策底線，《辦法》明確了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當遵循三大原則：一是尊重農(nóng)民意愿，堅持農(nóng)民主體地位，維護農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，不得強迫命令；二是堅持循序漸進，充分認識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復雜性，審慎穩(wěn)妥推進，不能操之過急搞“一刀切”；三是堅持因地制宜，充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，探索形成適合各自實際的具體路徑和辦法。此外，《辦法》還規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)后不得改變土地的所有權(quán)性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途，避免耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”。
?。ㄋ模┙∪晟屏鬓D(zhuǎn)制度規(guī)范。在受讓方條件方面，《辦法》明確受讓方應當具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)，規(guī)定工商企業(yè)作為受讓方應當進行資格審查和項目審核。在流轉(zhuǎn)實施方面，《辦法》安排了書面流轉(zhuǎn)合同簽訂、書面流轉(zhuǎn)委托書出具、流轉(zhuǎn)合同變更與解除、備案與報告、損失補償、流轉(zhuǎn)期限屆滿優(yōu)先續(xù)約等一系列制度規(guī)范。上述制度安排，在引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營等方面發(fā)揮著重要的法治支撐作用，有利于激發(fā)農(nóng)村市場活力，更好服務保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
?。ㄎ澹┛茖W確定政府服務職責。為保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)高效有序，按照“在法治下推進改革，在改革中完善法治”的要求，在系統(tǒng)梳理我省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革實踐經(jīng)驗的基礎上，《辦法》區(qū)分政府、主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道三個層面，分別明確各自應當履行的相關(guān)職責，將原先的政策要求上升為約束性更強的立法規(guī)定。一是明確縣級以上地方人民政府應當加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設，建立健全面向工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核、風險防范、流轉(zhuǎn)退出和違規(guī)懲戒等制度體系。二是明確縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應當定期組織開展業(yè)務培訓，建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理、合同網(wǎng)簽等制度，引導受讓方發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營等內(nèi)容。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當提供統(tǒng)一文本格式的流轉(zhuǎn)合同，建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)臺賬等內(nèi)容。
