原文
新《土地管理法實(shí)施條例》
第三十六條依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)。
禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。
釋義：本條是關(guān)于農(nóng)村宅基地四禁止的規(guī)定。
01
關(guān)于宅基地權(quán)益保護(hù)
本條第一款重申，依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其他附屬設(shè)施受法律保護(hù)?！稇椃ā返谑畻l明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返诰艞l也明確規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！彪m然《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定宅基地屬于集體所有，但宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)村村民?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編在用益物權(quán)分編中專門有“宅基地使用權(quán)”一章，用四個條文對宅基地使用權(quán)作出規(guī)定。其中第三百六十二條明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！闭厥褂脵?quán)，反映著農(nóng)村村民在集體土地上建造并保有住宅的土地利用關(guān)系。宅基地使用權(quán)在體系定位上系屬“用益物權(quán)”，“用益”即“使用和收益”，反映著用益物權(quán)的兩大權(quán)能。其中，使用權(quán)能，是指按照物的性能和用途，對其加以利用，以滿足生產(chǎn)和生活的需要：收益權(quán)能，是指收取標(biāo)的物所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益，包括天然擎息和法定息。當(dāng)然，并非所有的用益物權(quán)都具有收益權(quán)能，《民法典》第三百六十二條規(guī)定的宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵僅包括占有和使用，沒有收益權(quán)。這是因?yàn)樵谖覈厥褂脵?quán)具有保障農(nóng)民基本居住需求和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的特定制度功能。宅基地制度不僅關(guān)系廣大農(nóng)村村民的基本民事權(quán)利，而且與農(nóng)村土地利用的管制緊密相連，體現(xiàn)著特定的政策目標(biāo)。
宅基地的合法權(quán)益不僅包括宅基地使用權(quán)，還包括宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施的所有權(quán)。也就是說，農(nóng)村村民對其在宅基地上建的農(nóng)房和圍墻、院壩等附屬設(shè)施具有所有權(quán)，任何單位或者個人不得侵犯。
02
關(guān)于農(nóng)村宅基地“四禁止”
根據(jù)本條第二款的規(guī)定，對農(nóng)村宅基地，明確禁止四種行為，即違背農(nóng)村農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地、違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地、以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件、強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地，這是針對一些地方在推進(jìn)“合村并居”過程中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的情形所作的規(guī)定，旨在保護(hù)宅基地用益物權(quán)，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。
?。ㄒ唬┙惯`背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地
關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行法律和政策是有明確規(guī)定的。一是宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體。二是“一戶一宅”，宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村村民可以出賣、出租和贈與住宅，但在出賣、出租、贈與住房后即失去重新申請獲得宅基地的權(quán)利。按照“房地一體”的原則，農(nóng)房流轉(zhuǎn)后其宅基地使用權(quán)隨著房屋流轉(zhuǎn)而發(fā)生流轉(zhuǎn)。所以，按照“房地一體”原則流轉(zhuǎn)宅基地是被允許的。三是禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地和農(nóng)村住房。1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確要求：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》重申：“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”對于農(nóng)村村民之間是否可以相互轉(zhuǎn)讓住房和宅基地，法律和政策都沒有明確，根據(jù)物權(quán)理論，所有權(quán)和使用權(quán)是可以分離的，任何人都可以在法律法規(guī)沒有禁止的情況下，通過租賃、承包、入股等方式實(shí)現(xiàn)對他物的占有、使用、收益等權(quán)利。
隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)謀求生計(jì)。造成了大量宅基地被閑置甚至“空心村”現(xiàn)象。一方面，宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)使農(nóng)民無法分享到土地收益，宅基地的資產(chǎn)和資本價值不能顯化，不能為進(jìn)入城鎮(zhèn)謀生的農(nóng)民提供安身立命的經(jīng)濟(jì)來源：另一方面，大量宅基地被閑置與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的現(xiàn)狀形成強(qiáng)烈對比，城鄉(xiāng)用地未得到合理配置。2013年，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”和“改革完善農(nóng)村宅基地制度的改革目標(biāo)。許多省份也進(jìn)行了積極探索。
在農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)中，江西省余江縣圍繞宅基地流轉(zhuǎn)制度改革進(jìn)行了試點(diǎn)，主要內(nèi)容有：一是宅基地有償使用制度。村民原始取得宅基地實(shí)行擇位競價，對歷史原因形成“一宅超標(biāo)”和“一戶多宅”的，根據(jù)其超標(biāo)面積實(shí)行階梯式計(jì)費(fèi)；非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承等方式占有和使用宅基地的，按不同標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)；堅(jiān)持“取之于民、用之于民”，宅基地有償使用費(fèi)主要用于舊村改造、宅基地退出補(bǔ)償、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)及誤工人員的誤工補(bǔ)貼等。二是宅基地自愿退出制度。退出分無償、有償和享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策三種方式。三是宅基地流轉(zhuǎn)制度。宅基地可采取轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，受讓人、承租人應(yīng)為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，轉(zhuǎn)讓方流轉(zhuǎn)宅基地后必須在農(nóng)村或城鎮(zhèn)仍有合法住所，流轉(zhuǎn)后不得再申請宅基地。四是流轉(zhuǎn)收益分配。房屋收益歸產(chǎn)權(quán)人所有，宅基地收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用人之間進(jìn)行合理分配，前者分配原則上不得低于同期分配宅基地交納的最低價款宅基地出租租金的20%上交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。
九億農(nóng)民的安居樂業(yè)是農(nóng)村和諧穩(wěn)定的前提。寶基地使用權(quán)基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而取得，“一戶一宅、無償取得”具有強(qiáng)烈的社會保障性和福利性，宅基地制度發(fā)揮著農(nóng)民居住保障的作用，是我國農(nóng)村保障體系的重要組成部分。在農(nóng)民收入較低且農(nóng)村保障體系尚未十分健全的現(xiàn)階段，宅基地的生活保障功能仍應(yīng)是改革的基本考量。所以宅基地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿，禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地。
（二）禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地
農(nóng)村村民依法取得的宅基地，是農(nóng)民的物權(quán)，受法律保護(hù)，任何單位或者個人不得侵犯。根據(jù)《土地管理法》第六十六條的規(guī)定：“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的：（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的：（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的?！睘猷l(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而收回農(nóng)民集體所有土地的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。根據(jù)這一規(guī)定，農(nóng)村村民的宅基地只有在這三種法定事由下才可以被收回。農(nóng)村村民的宅基地在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用的情形下可以被收回，類似于國家為了公共利益的需要可以對集體所有的土地實(shí)行征收。集體所有制作為一種公有制，具有公共管理職能和政治性是毋庸置疑的，因此理應(yīng)有其自身的利益存在。這種利益雖非屬于社會的，但也不是個體的，而是集體內(nèi)部不特定集體成員的。在特定的集體內(nèi)部，集體利益區(qū)別于成員的個人利益，是全體成員人人有份但又不具體分割農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能給個人的整體利益，因而是一種公有利益。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)是有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體利益的，收回宅基地是法定事由，但要給予宅基地使用權(quán)人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
此外，當(dāng)農(nóng)村村民不按照批準(zhǔn)的用途使用土地時，宅基地也可以被收回。宅基地的用途是建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)是一種帶有社會福利性質(zhì)的權(quán)利，無償取得、無償使用，在社會保障薄弱的農(nóng)村用于保障農(nóng)民的居住，因而宅基地的根本用途是建造住房。“不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的”，一般是指“不按照政府批準(zhǔn)文件上明確規(guī)定的用途使用土地，或者不按照上級政府批準(zhǔn)執(zhí)行的土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”，也包括在宅基地上興辦企業(yè)、建造商品房等違背宅基地使用權(quán)目的及功能的嚴(yán)重違法行為。因撤銷、遷移等而停止使用土地的，“撤銷”主要是就用地單位而言，不適用于以戶為單位的宅基地，就“遷移”而言應(yīng)當(dāng)是指農(nóng)戶全家將戶口遷出本集體一定時間，有的地方規(guī)定是二十年原住宅未被轉(zhuǎn)讓、繼承的屬于收回的事由。除因符合法定收回事由可以收回宅基地的情形外，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地。
?。ㄈ┙挂酝顺稣刈鳛檗r(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件
針對一些地方在宅基地改革中將退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，中央多個文件反復(fù)重申，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，要切實(shí)維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。農(nóng)民進(jìn)城落戶之集體土地權(quán)利退出，經(jīng)歷了由土地承包經(jīng)營權(quán)“一權(quán)”退出，到土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)”退出，再到集體土地“三權(quán)”退出的發(fā)展；而且呈現(xiàn)了由強(qiáng)制退出向自愿退出，由無償退出向有償退出的演進(jìn)。
進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是其在進(jìn)城落戶以前依據(jù)集體成員身份而獲得的農(nóng)村土地使用權(quán)，并在進(jìn)城落戶后，仍然由其依法繼續(xù)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的激勵機(jī)制，應(yīng)當(dāng)遵循下列基本要求：一是堅(jiān)持以維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，不得以損害進(jìn)城落戶農(nóng)民合法權(quán)益作為改革的代價。二是強(qiáng)調(diào)進(jìn)城落戶農(nóng)民的自愿性，不得強(qiáng)制要求進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地，確保農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，對宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)的充分預(yù)見性。三是探索引入多樣化的進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，通過財(cái)政、金融及其他相關(guān)手段的綜合運(yùn)用，增強(qiáng)進(jìn)城落戶農(nóng)民選擇不同實(shí)現(xiàn)方式所產(chǎn)生的不同吸引力。
?。ㄋ模┙箯?qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地
搬遷退出宅基地主要是指一些地方在“合村并居”過程中強(qiáng)迫農(nóng)民退出原有的宅基地，集中上樓居住。“合村并居”作為新農(nóng)村建設(shè)的一種嘗試，是通過建立農(nóng)村社區(qū)的方式，逐步替代原有的自然村設(shè)置。通過將散居的農(nóng)民進(jìn)行集中安置，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的大范圍連接，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；瘎?chuàng)造前提。同時，剩余下來的勞動力可以投入到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程中，為農(nóng)村經(jīng)營的多樣化創(chuàng)造條件。
“合村并居”應(yīng)注意以下方面：
一是“合村并居”要尊重農(nóng)民意愿，不可強(qiáng)推硬上，堅(jiān)持以人民為中心，要貫穿在我們工作的方方面面?！昂洗宀⒕印辈粌H關(guān)乎鄉(xiāng)村建設(shè)，更涉及農(nóng)民切身利益。對拆遷補(bǔ)償夠不夠買新房，搬入新居便不便于干農(nóng)活，離開故土能不能放得下，農(nóng)民自己最有發(fā)言權(quán)。開展“合村并居”工作，要堅(jiān)持村民主體地位，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜，在拆遷補(bǔ)償、安置區(qū)選址、安置住宅戶型確定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分依靠群眾、發(fā)動群眾、相信群眾，尊重民意、落實(shí)民意。拆不拆、搬不搬、建不建，由農(nóng)民群眾說了算，不可強(qiáng)迫命令，更不能違法違規(guī)、傷農(nóng)害農(nóng)。
二是“合村并居”要圍繞農(nóng)民利益，不可另有所圖。全心全意為人民服務(wù)，是我們一切工作的總原則?！昂洗宀⒕印惫ぷ鳎〉礁纳妻r(nóng)民生活大到助推鄉(xiāng)村振興，核心都是圍繞農(nóng)民利益，而非政府政績，更不可是政府利益。通過“合村并居”，提高農(nóng)村建設(shè)用地使用效率，將復(fù)墾新增的耕地用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將預(yù)留用地用于發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)等，拓寬農(nóng)民持續(xù)增收渠道，帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，是這項(xiàng)工作的根本。切不可利用土地增減掛鉤政策，增加地方財(cái)政收入，把“合村并居”變成政績工程、賺錢項(xiàng)目。
三是“合村并居”要科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)，不可快進(jìn)冒上。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不可一蹴而就。要充分認(rèn)識鄉(xiāng)村振興工作的艱巨性、復(fù)雜性,長期性，了解地區(qū)差異，理解民生關(guān)切，考慮現(xiàn)實(shí)困難，做最科學(xué)的論證，定最合理的方案，用最穩(wěn)妥的方式，達(dá)最利民的效果。切不可一哄而上，一味求快，只考慮拆遷速度，不考慮財(cái)力支撐，導(dǎo)致安置不到位，農(nóng)民住窩棚，壞了形象，傷了民心。
隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，一些村落會集聚更多人口，一些自然村落會逐步消亡，這符合村莊演進(jìn)發(fā)展規(guī)律。關(guān)鍵是要做到規(guī)劃先行，對哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要經(jīng)過科學(xué)論證，不要頭腦發(fā)熱，不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)行撤并村莊，趕農(nóng)民上樓。本條規(guī)定的四個禁止，為鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村村民合法權(quán)益的保護(hù)提供了法律武器。
本文選自《新<土地管理法實(shí)施條例>釋義》，魏莉華著
