在有限的土地上，如何實(shí)現(xiàn)更高水平的利用、更高質(zhì)量的發(fā)展？近年來，我國持續(xù)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，加大存量土地盤活利用力度，提高土地利用效率。然而，有些地方仍有大量低效用地亟待提質(zhì)增效，土地節(jié)約集約利用水平還有較大提升空間。作為全國試點(diǎn)城市，福建省泉州市以改革解難題，向存量要空間，積極探索有效盤活低效用地新模式，推動低效用地再開發(fā)，促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，但“耕地和永久基本農(nóng)田”“生態(tài)保護(hù)紅線”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可逾越的3條紅線。紅線約束之下，工商業(yè)用地從哪里來？未來發(fā)展空間在哪里？如何平衡保護(hù)和開發(fā)？這些問題考驗(yàn)著各地的智慧。
曾經(jīng)，福建省泉州市有不少低效用地，地形破碎、性質(zhì)復(fù)雜、功能不清。2022年9月，泉州市被確定為全國唯一的盤活利用低效用地試點(diǎn)，率先開始探索和實(shí)踐。泉州市市長蔡戰(zhàn)勝表示，泉州將工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為轉(zhuǎn)型升級的主戰(zhàn)場，突出國土空間高質(zhì)量重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量重塑，以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)、產(chǎn)城聯(lián)動，取得了初步成果。
近日，記者深入泉州市下轄的石獅、晉江、德化等地展開調(diào)查，發(fā)現(xiàn)各地探索出許多卓有成效的好做法，加速盤活“沉睡”的土地資源，釋放出大量發(fā)展空間，存量用地閑置低效與增量空間緊缺的供需矛盾得到有效緩解。
向低效用地要資源
福建素有“八山一水一分田”之稱，是典型的山多地少地區(qū)。泉州市地處福建省東南部，依山面海，轄內(nèi)山巒起伏，丘陵、河谷、盆地錯落其間，其中山地、丘陵占泉州土地總面積的五分之四。泉州市自然資源和規(guī)劃局黨組書記、局長劉文發(fā)介紹，泉州山多地少，耕地碎片化，60%都是5畝以下的圖斑。
從某種程度上來說，土地指標(biāo)就是“發(fā)展權(quán)”。然而泉州市耕地僅有102173.01公頃，城鎮(zhèn)村及工礦用地157253.65公頃。在用地指標(biāo)日趨緊張的情況下，一邊是新項目找不到地方上馬，另一邊是碎片化的土地、廠房被閑置。面對有限的發(fā)展空間，如何提高土地利用效率？
劉文發(fā)介紹，盤活利用低效用地試點(diǎn)開展以來，泉州市堅持改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌好保護(hù)自然資源、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)群眾權(quán)益的關(guān)系；堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，進(jìn)一步加大耕地保護(hù)力度，統(tǒng)籌保護(hù)林地等生態(tài)用地，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性；盤活利用低效用地，提升土地節(jié)約集約利用水平，為推動泉州“強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、興城市”提供土地要素保障。
要盤活利用低效用地，首先要搞清楚什么情況算低效用地，究竟有多少地是低效用地。泉州市盤活利用低效用地試點(diǎn)辦城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)組副組長黃建東介紹，低效用地的空間不同，其判別標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。由于全國沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需要自己探索。各地通過摸排，將低效用地分成不同類型，并針對盤活利用提出不同的思路。
“1年多來，我們建立了完整的低效用地評判標(biāo)準(zhǔn)，摸清了泉州低效用地底數(shù)?！眲⑽陌l(fā)說，他們從空間、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益四大維度，制定工礦、居住、商服、設(shè)施、村莊五大類型36項復(fù)合化低效用地調(diào)查評價指標(biāo)，解決了過去無標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)單一或不精細(xì)的問題。
由此，泉州首次摸清25.6萬畝低效用地和歷史遺留建設(shè)用地底數(shù)。針對閑置低效用地現(xiàn)狀，泉州陸續(xù)出臺一系列舉措——制定試點(diǎn)工作實(shí)施方案、出臺政策文件31份、初步構(gòu)建“1+1+N”低效用地再開發(fā)制度體系、將低效用地盤活利用工作納入《泉州市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》統(tǒng)籌編制……
泉州還選取了13個全域土地綜合整治試點(diǎn)單元，其中，農(nóng)用地整理9.15萬畝，建設(shè)用地整理0.71萬畝，生態(tài)保護(hù)修復(fù)4.87萬畝，已新增耕地2547.1畝，產(chǎn)生指標(biāo)效益約13億元；推進(jìn)70個低效用地再開發(fā)試點(diǎn)項目，項目面積約為5.05萬畝，預(yù)計盤活城鎮(zhèn)低效用地約1.83萬畝。
泉州市自然資源和規(guī)劃局黨組成員、副局長王玨說：“試點(diǎn)有效提升了泉州的規(guī)劃思維，引導(dǎo)了混合用地的改造，讓我們能更深入探索新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的有效融合?！?/p>
向產(chǎn)城融合要效益
低效用地盤活，關(guān)鍵在于“活”。泉州是全國十大制造業(yè)基地之一，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，小微企業(yè)眾多。王玨告訴記者，泉州低效用地再開發(fā)的堵點(diǎn)難點(diǎn)在于傳統(tǒng)的統(tǒng)一收儲改造模式難以平衡多方利益，缺乏盤活閑置或低效工業(yè)廠房的有效路徑。為有效盤活“小、散、亂”的低效工業(yè)用地，激活企業(yè)自身改造動力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，泉州出臺“激勵+約束”集成政策，在激勵放活的同時樹立“防火墻”，探索一系列低效用地盤活新模式。
“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”便是其中之一。在石獅服裝智能制造園，記者看到一個集生產(chǎn)、倉儲、生活配套于一體的小微企業(yè)型產(chǎn)業(yè)社區(qū)。在功能布局上，產(chǎn)業(yè)社區(qū)規(guī)劃建設(shè)了82畝容積率為3.0的標(biāo)準(zhǔn)廠房、105畝倉儲研發(fā)銷售中心、170畝圓通配套物流、57畝網(wǎng)商人才公寓。
福建石獅產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展集團(tuán)有限責(zé)任公司工作人員林仰嵩介紹，石獅服裝智能制造園是由國企、民企合力改造的標(biāo)準(zhǔn)化項目。最初改造這個項目時，園區(qū)業(yè)態(tài)相對混亂，既有從事服裝生產(chǎn)的，也有從事倉庫、電商、酒水售賣的，不像現(xiàn)在以服裝成品生產(chǎn)為主。項目啟動改造后，公司清退了原來入駐的低效傳統(tǒng)企業(yè)，并同步進(jìn)行外立面、消防系統(tǒng)的改造完善，于2023年2月完成驗(yàn)收。
截至目前，該園區(qū)共清退與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不符、低效益產(chǎn)出企業(yè)21家，引入的都是智能化設(shè)備占一定比例的規(guī)范企業(yè)；推動107畝既有廠房的標(biāo)準(zhǔn)化改造提升，滿足不同類型企業(yè)的層高與樓板承重使用需求；通過對原宿舍樓的功能混合和環(huán)境整治，共提供846套人才公寓，以及影音活動廳、運(yùn)動場地、咖啡館等共享空間。
福建一筆成服飾科技有限公司是新近入駐該園區(qū)的企業(yè)之一，該公司董事長莊小清租下了園區(qū)的1棟樓和旁邊的宿舍樓。他告訴記者：“一筆成公司是專業(yè)生產(chǎn)保溫、降溫等功能性服裝的高科技企業(yè)，這里的環(huán)境很適合我們這種服裝智能制造企業(yè)，企業(yè)生產(chǎn)和員工生活需求都能得到滿足。園區(qū)租金1平方米只要十幾元，而且石獅的政策很靈活，租金和稅收掛鉤，如果稅收高，就可以降低租金?！?/p>
莊小清所說的租金與稅收掛鉤指的是石獅建立的廠房租金與納稅強(qiáng)度掛鉤機(jī)制。林仰嵩介紹，石獅服裝智能制造園建成區(qū)在車間改造提升過程中，制定標(biāo)準(zhǔn)廠房招商政策，明確承租企業(yè)須為服裝生產(chǎn)企業(yè)，入駐前須為規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，單家企業(yè)承租面積不少于一整層，年度納稅強(qiáng)度畝均30萬元。同時，實(shí)行財政貢獻(xiàn)與廠房租金掛鉤制度，承租企業(yè)年度納稅達(dá)到畝均32萬元租金給予六折優(yōu)惠；畝均40萬元以上租金給予五折優(yōu)惠；畝均48萬元以上租金給予四折優(yōu)惠，有效保證園區(qū)改造后的高效利用。
除了石獅服裝智能制造園外，晉江市集成電路科學(xué)園、城東南濱江片區(qū)也是泉州打造的不同產(chǎn)業(yè)社區(qū)模式。針對產(chǎn)業(yè)空間分散、品質(zhì)不高的問題，泉州樹立“從生產(chǎn)園區(qū)驅(qū)動到品質(zhì)社區(qū)驅(qū)動”理念，圍繞實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征與“人—城—產(chǎn)”服務(wù)需求，探索制定泉州產(chǎn)業(yè)社區(qū)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，深化產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)城市融合、科技創(chuàng)新投入等方面的改革，立足泉州已形成的產(chǎn)業(yè)集群空間特色與產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展目標(biāo)，建設(shè)先進(jìn)制造型、小微企業(yè)型、研發(fā)設(shè)計型3類產(chǎn)業(yè)社區(qū)。
“由原有單一的工業(yè)園區(qū)升級成產(chǎn)業(yè)社區(qū)的變化，為泉州盤活利用低效用地工作明確了方向?！蓖醌k說，泉州發(fā)揮增量用地在片區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展中的引領(lǐng)作用，以高質(zhì)量的增量建設(shè)用地吸引龍頭企業(yè)入駐，通過上下游產(chǎn)業(yè)鏈配套，帶動周邊低效存量用地盤活，吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)入駐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，提升片區(qū)土地利用效益。同時，引導(dǎo)有條件的園區(qū)向產(chǎn)城融合發(fā)展，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)社區(qū)，完善園區(qū)配套服務(wù)設(shè)施，既促進(jìn)了土地功能復(fù)合利用，又提升了土地利用綜合效益。
向全域整治要空間
來到位于晉江城市核心區(qū)的九十九溪流域田園風(fēng)光全域土地綜合整治項目現(xiàn)場，規(guī)?；娜f畝良田、集合住宅、別致的商店……自然的田園生態(tài)系統(tǒng)與典型的閩南風(fēng)格村落和諧共生。
項目所在地田洋自然村村民謝志榮說：“以前村里基本沒有路，只有機(jī)耕路，村民們大都外出打工，村里的田地宅子荒廢了很多。現(xiàn)在項目進(jìn)來了，路也通了，村民們的生產(chǎn)生活條件發(fā)生了很大的變化。”
在項目開展之前，這里的土地浪費(fèi)問題嚴(yán)重且普遍。如何在做好耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)的前提下，統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益綜合發(fā)展，是泉州開展盤活利用低效用地的重點(diǎn)之一。
得益于試點(diǎn)工作的開展，九十九溪流域田園風(fēng)光全域土地綜合整治項目以優(yōu)化空間格局、保護(hù)耕地、提高建設(shè)用地使用效率為導(dǎo)向，以農(nóng)用地綜合整理、低效建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、人居環(huán)境整治為主要抓手，深化全域土地綜合整治工作。通過低效用地復(fù)墾和閑置農(nóng)用地整理，開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，農(nóng)田耕作面積由4535畝增加到6200畝。
“在開展試點(diǎn)的過程中，我們要守好群眾利益和耕地質(zhì)量保護(hù)的底線。”劉文發(fā)說，泉州結(jié)合縣（市、區(qū)）資源稟賦，因地制宜探索形成多種“全域+”綜合整治模式，如德化的“全域+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”、晉江的“全域+城鄉(xiāng)一體化融合”等。
美湖鎮(zhèn)小湖村的公路旁，是一眼望不到邊的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。德化縣自然資源局副局長潘麗臻介紹，眼前的這片農(nóng)田流轉(zhuǎn)給了德化縣中和農(nóng)場，用于種植水稻和蔬菜。
美湖鎮(zhèn)處于小尤溪流域上游，耕地集中分布于鎮(zhèn)區(qū)所在的小盆地。潘麗臻說：“現(xiàn)在農(nóng)村人口少，大多數(shù)是留守老人，很多耕地都撂荒了?！?/p>
在盤活利用低效用地試點(diǎn)工作中，美湖鎮(zhèn)圍繞“全域+”模式，將土地綜合整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間騰挪、林耕布局調(diào)整、耕地補(bǔ)充、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、流域生態(tài)治理、全域旅游發(fā)展等結(jié)合在一起。潘麗臻說：“目前我們已建成近800畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，未來將進(jìn)一步擴(kuò)種到1000畝。畝產(chǎn)也從1000斤提高到1500斤，通過提高耕地產(chǎn)能，增加農(nóng)民耕種收入，直接受益農(nóng)戶達(dá)1000多戶。”
小湖村黨支部書記劉文世告訴記者，試點(diǎn)后，村里的土地流轉(zhuǎn)了近500畝，村集體收入增加了2萬多元。村里環(huán)境變好了，吸引越來越多的鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)，也帶動了文旅發(fā)展。
試點(diǎn)開展以來，泉州還積極推進(jìn)林地與耕地及其他地類之間的空間置換，梳理出坡度在15度以下的園地和林地10.71萬畝，可新增耕地8.7萬畝；坡度在25度以上的坡耕地可調(diào)整為林地2.01萬畝，在安溪、永春、德化等地開展涉林調(diào)整試點(diǎn)。
向經(jīng)營主體要活力
記者在泉州采訪時發(fā)現(xiàn)，低效用地盤活工作涉及面廣、盤活利用周期長。劉文發(fā)感慨地說：“這項工作開展難度大，一方面要協(xié)調(diào)多個部門，有些項目審批很麻煩；另一方面要兼顧各方面利益，調(diào)動各方面的積極性。”
1年多來，泉州盤活利用低效用地試點(diǎn)取得了一定成效，但也存在一些問題。劉文發(fā)告訴記者，少數(shù)地方缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌思維，存在就項目論項目的想法，導(dǎo)致低效用地再開發(fā)無法真正起到優(yōu)化城市土地總體結(jié)構(gòu)和布局的作用。低效用地再開發(fā)的關(guān)鍵是解決原權(quán)利人、政府與社會投資主體之間的利益分配關(guān)系，但目前再開發(fā)收益分配制度還需進(jìn)一步探索完善。低效土地退出機(jī)制不完善，導(dǎo)致原使用權(quán)人參與開發(fā)的積極性不高。如何引入社會資本，在鼓勵改造模式多元化的背景下，建立既有彈性又堅持底線原則的低效用地退出機(jī)制，成為推動低效用地再開發(fā)的主要難點(diǎn)之一。
在試點(diǎn)開展過程中，泉州各地出現(xiàn)了多種盤活形式，如政府收儲盤活、政府與企業(yè)聯(lián)合盤活等。在惠安縣，當(dāng)?shù)貏?chuàng)新“政企銀”模式，通過政府搭臺、企業(yè)實(shí)施、銀行支撐、鎮(zhèn)村參與，建立綜合整治市場化運(yùn)營機(jī)制，完善整治收益分配機(jī)制，鼓勵社會資本投入，調(diào)動全民共整共治的積極性。
惠安縣黃塘鎮(zhèn)盛豐農(nóng)業(yè)有限公司蔬菜基地里，整齊平坦的田地種滿了綠油油的蔬菜。該公司總經(jīng)理莊旭東說，公司在惠安共有2000多畝蔬菜基地，生產(chǎn)供應(yīng)給西餐廳的球生菜、西蘭花等。
惠安文旅集團(tuán)總經(jīng)理何曲晴介紹，該項目以惠安文旅集團(tuán)為實(shí)施主體，農(nóng)發(fā)行提供授信資金3.8億元，引進(jìn)盛豐農(nóng)業(yè)公司運(yùn)營，集中流轉(zhuǎn)土地3300畝，開展規(guī)?；?jīng)營，率先試行“兩稻兩菜”新型糧菜輪作模式?！斑@些田地流轉(zhuǎn)到惠安文旅集團(tuán)后，由我們進(jìn)行全域土地的綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提升、土壤改良，然后再引進(jìn)龍頭企業(yè)進(jìn)行規(guī)?；N植?！焙吻缯f。
通過“政企銀”模式，惠安縣改變了傳統(tǒng)以農(nóng)戶為主體的“小農(nóng)”模式，結(jié)合農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提高了村集體和村民收入。
劉文發(fā)表示，泉州將充分發(fā)揮經(jīng)營主體在盤活利用低效用地試點(diǎn)中的作用，結(jié)合各方需求，優(yōu)化低效用地再開發(fā)機(jī)制，探索資源資產(chǎn)組合供應(yīng)、地價支持、低效用地再開發(fā)收益共享等政策，激發(fā)經(jīng)營主體參與開發(fā)改造的積極性。
全面提升系統(tǒng)集成能力
林昌華
低效用地盤活利用是系統(tǒng)工程，關(guān)系城鄉(xiāng)發(fā)展空間形態(tài)和功能布局的全方位優(yōu)化提升。在城鄉(xiāng)土地指標(biāo)控制線的硬性約束下，曾經(jīng)單純依賴土地增量推動城鄉(xiāng)發(fā)展的模式無法持續(xù)。高效統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)空間，一體推進(jìn)土地資源整合、城鄉(xiāng)功能完善、用地效益提升、空間環(huán)境優(yōu)化，是正確處理用地“低效”與發(fā)展“高效”矛盾的有效路徑。
做好系統(tǒng)集成盤活低效用地勢在必行。下一步，盤活低效用地要以整合優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局為目標(biāo)，搶抓國家推動試點(diǎn)工作的機(jī)遇和政策“窗口”，整合騰挪用地空間、整理土地資源、盤活低效資產(chǎn)，全面提高土地利用質(zhì)效，破解制約發(fā)展最突出的空間問題，為項目落地、產(chǎn)業(yè)升級、城市提質(zhì)、民生保障提供強(qiáng)有力支撐。
一是做好頂層設(shè)計，推動空間格局系統(tǒng)集成。依據(jù)區(qū)域資源稟賦、整治環(huán)境、政府和居民需求以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，聚焦規(guī)劃引領(lǐng)作用，從實(shí)際出發(fā)摸索建立低效用地評價標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮地方發(fā)展水平、行業(yè)差異，賦予彈性空間，對全要素進(jìn)行通盤考慮后精準(zhǔn)識別劃分區(qū)域內(nèi)低效用地，合理優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活空間、生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地布局，真正做到全區(qū)域全要素資源整合利用，提高土地利用模式的質(zhì)效水平，實(shí)現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變。
二是加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)同，深化部門合作系統(tǒng)集成。堅持改革創(chuàng)新，進(jìn)一步探索土地收儲、規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)行實(shí)施等全過程行政服務(wù)流程梳理再造，完善節(jié)約集約用地支持集成體系，協(xié)同部署實(shí)施工業(yè)上樓、城市更新、企業(yè)存量用地盤活、安全治理等專項計劃，提高要素資源配置的精準(zhǔn)度和效率。建立各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的統(tǒng)籌機(jī)制，不斷完善“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、社會參與”的工作機(jī)制，加強(qiáng)各部門業(yè)務(wù)融合、資源融合，形成部門聯(lián)動、齊抓共管、相互促進(jìn)的良好局面，全面提升部門系統(tǒng)集成合力。
三是探索多元投入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營主體系統(tǒng)集成。建立競爭性準(zhǔn)入機(jī)制，探索以市場化手段為主、行政司法手段為輔的多種盤活模式，充分發(fā)揮社會資本撬動作用，圍繞低效用地盤活利用的全生命周期管理過程，探索引入公私高效合營等方式實(shí)施綜合開發(fā)，一體化集成推進(jìn)項目投資、建設(shè)、招商、運(yùn)營，完善低效用地再開發(fā)利益分配機(jī)制，引導(dǎo)激勵社會資本集中攻堅低效用地盤活整治，有效調(diào)動多元社會資本參與閑置低效資源盤活處置的積極性，匯聚盤活低效用地的發(fā)展合力。
