正是江南橙黃橘綠時。吳江大地，稻谷滿倉、柑橘盈枝、楓葉紅透，一片旖旎好“豐”景。
2023年冬，直面耕地碎片化、土地利用低效化等發(fā)展瓶頸，蘇州市吳江區(qū)被列為全省首個以縣域?yàn)榉秶娜蛲恋鼐C合整治國家試點(diǎn)項(xiàng)目。
一年過去，吳江全域土地綜合整治“施工圖”初見雛形，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由點(diǎn)及面深入探索，已規(guī)劃形成“三帶六區(qū)”主要空間布局的整治任務(wù)片區(qū)。良田連片、村莊集中、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)優(yōu)美的新時代魚米之鄉(xiāng)正逐漸成為可見可感的現(xiàn)實(shí)圖景。
蘇州市吳江區(qū)不斷優(yōu)化空間格局，實(shí)現(xiàn)良田成片、村居集約。張鋒攝(視覺江蘇網(wǎng)供圖)
全域整治，
為建設(shè)用地“負(fù)增長”破題
最近，家住吳江區(qū)平望鎮(zhèn)鶯湖村相家浜自然村的村民姚云根心里樂開了花?！按謇飦碚髑笪覀円庖姡f是可以把宅基地搬到6公里以外的西下沙蕩邊上，那我們就能住上臨湖房了呢！”
宅基地能從一個自然村平移到另一個自然村，得益于全域土地綜合整治這一政策抓手。打破村鎮(zhèn)的自然邊界，在行政村范圍對土地進(jìn)行歸并與重劃，是吳江開展全域土地綜合整治的第一步。
土地是發(fā)展之基、生存之本。江蘇以占全國1.1%的國土面積承載了6%左右的人口、創(chuàng)造了10.1%的經(jīng)濟(jì)總量，人多地少資源短缺是江蘇的現(xiàn)實(shí)省情，蘇南不少地方的開發(fā)強(qiáng)度已超過國際警戒線。數(shù)據(jù)顯示，2023年江蘇省土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)22.5%，為全國?。▍^(qū)）中最高。進(jìn)入存量時代，推行全域土地綜合整治迫在眉睫。
自2019年實(shí)施全域土地綜合整治相關(guān)試點(diǎn)工作以來，江蘇按照“試點(diǎn)先行、示范引領(lǐng)、逐步推廣”的思路，統(tǒng)籌推進(jìn)20個國家試點(diǎn)、16個省級示范和1個縣域統(tǒng)籌試點(diǎn)，總體進(jìn)度超70%，2個完成綜合驗(yàn)收，5個入選全國典型案例，數(shù)量居全國第一。
全域土地綜合整治在全省以村鎮(zhèn)為統(tǒng)領(lǐng)，那么唯一一處縣域統(tǒng)籌試點(diǎn)為何落在吳江？
從區(qū)位來看，吳江位于蘇、浙、滬兩省一市交匯處的長三角一體化發(fā)展示范區(qū)。省自然資源廳生態(tài)修復(fù)處副處長張泳江表示，吳江作為示范區(qū)，肩負(fù)率先探索一體化發(fā)展路徑、示范引領(lǐng)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要使命，在全域土地綜合整治上也要成為“先行者”。
對吳江區(qū)來說，開展全域土地綜合整治不啻啃下最難啃的“硬骨頭”。
上世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的發(fā)展模式讓吳江率先步入發(fā)展快車道，客觀上也帶來了土地碎片化、工業(yè)與村莊散亂交織等問題，發(fā)展空間受損。加之長三角一體化示范區(qū)將落實(shí)建設(shè)用地“負(fù)增長”——這也就意味著到2035年，吳江建設(shè)用地須從406.3平方公里降為405平方公里，開發(fā)強(qiáng)度須從32.85%降為32.70%。向土地“存量”要“增量”，成為吳江未來發(fā)展的“華山一條路”。
“在不新增建設(shè)用地空間規(guī)模的情況下，如何統(tǒng)籌好‘保紅線’與‘促發(fā)展’的關(guān)系，通過資源利用方式轉(zhuǎn)變倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，是我們必須破解的命題?！眳墙瓍^(qū)自然資源和規(guī)劃局土地儲備中心副主任夏燕蘭認(rèn)為，吳江開展全域土地綜合整治，恰逢其時。
蘇州大學(xué)空間規(guī)劃研究院院長嚴(yán)金泉攜團(tuán)隊(duì)曾負(fù)責(zé)蘇州市相城區(qū)黃橋街道全域土地綜合整治國家試點(diǎn)項(xiàng)目的土地綜合整治工作，這一次，他又挑起了吳江全域整治的“大梁”。
嚴(yán)金泉表示，早在2019年，吳江確定“土地減量化”發(fā)展路徑后，各板塊已經(jīng)在土地整治上探索出創(chuàng)新路徑，涌現(xiàn)出震澤濕地公園等一批亮點(diǎn)工程。“這一次，我們就是要從全區(qū)層面統(tǒng)籌推進(jìn)，以系統(tǒng)思維將村規(guī)、鎮(zhèn)規(guī)在整體的框架下拼合成一張全域‘施工圖’，一張藍(lán)圖繪到底?！?/p>
雙向集中，
變“單打獨(dú)斗”為全盤統(tǒng)籌
天氣漸寒，平望鎮(zhèn)雙浜村大日港的施工現(xiàn)場依舊火熱，工人正翻整土地、種下植物，對河道沿線綠化進(jìn)行提升?！斑@是平望鎮(zhèn)幸福河湖工程的重要施工環(huán)節(jié)，我們計(jì)劃在兩年內(nèi)打造7條河道，到時候環(huán)境肯定會大變樣?！逼酵?zhèn)建設(shè)管理辦公室科長許逸說。
吳江是典型的江南水鄉(xiāng)，河道縱橫交錯、湖泊星羅棋布，水域面積占行政區(qū)劃面積四分之一以上。基于這一自然稟賦，吳江“以水為脈”，規(guī)劃形成“三帶六區(qū)”的整治結(jié)構(gòu)?！八^三帶六區(qū)，就是沿著太湖、大運(yùn)河、太浦河建立三條流域生態(tài)文化修復(fù)帶，環(huán)太湖、元蕩、北麻漾區(qū)域建立產(chǎn)城融合綠色發(fā)展型整治區(qū)以及環(huán)澄湖、長漾、沈莊漾建立鄉(xiāng)村振興農(nóng)文旅融合型整治區(qū)。”夏燕蘭說。
從西向東驅(qū)車穿過吳江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，向車窗外望去，西工東農(nóng)的土地利用格局尤為明顯。然而，在西側(cè)廠房中散落著零散的耕地，在東側(cè)農(nóng)田旁又存在低效的工業(yè)用地。要實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地“負(fù)增長”，這些看似零零散散的用地必須要整治。
“我們計(jì)劃將西側(cè)不需要、不適宜耕種的自然要素向東側(cè)調(diào)整，東側(cè)騰退低效工業(yè)用地后所獲得的建設(shè)用地指標(biāo)再反哺給西邊的工業(yè)集聚區(qū)，希望能形成西邊工業(yè)連片、東邊農(nóng)業(yè)連片的集聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)耕地與建設(shè)用地的‘雙向集中’?！眳墙?jīng)開區(qū)建設(shè)局規(guī)劃管理科科員王子說。
平望鎮(zhèn)鶯湖村麻字港自然村也面臨著相似的問題?！拔覀冇?jì)劃將零星耕地整合起來變成建設(shè)用地，再在麻字港片區(qū)外集中建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，保證耕地總面積增加?！柄L湖村黨委書記陳建國說，麻字港片區(qū)項(xiàng)目于今年3月啟動，規(guī)劃面積約400畝，目前一期約180畝正在推進(jìn)建設(shè)，未來這里將成為集廠房、寫字樓、綜合體、公園等于一體的現(xiàn)代化園區(qū)。
在土地資源有限的情況下，必須優(yōu)化布局、深挖潛力，“以畝產(chǎn)論英雄”，算好土地利用的“總賬”。于是，“向天空借空間”成為解決思路之一——打破“橫向擴(kuò)張”邏輯，讓工業(yè)“向上生長”。
走進(jìn)平望鎮(zhèn)智合雙碳示范產(chǎn)業(yè)園，3幢嶄新的4層現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)廠房映入眼簾，玻璃幕墻在陽光照耀下熠熠生輝，與馬路對面的老舊廠房形成了鮮明對比。
“目前項(xiàng)目已主體竣工，未來通過工業(yè)上樓，園區(qū)的容積率將從原本不足0.7提高至2.04，顯著提升園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益?！逼酵?zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室副主任孫權(quán)介紹。園區(qū)引進(jìn)了3家紡織企業(yè)，將共同推廣和實(shí)施節(jié)能噴氣紡織、高端紡織品加工貿(mào)易、數(shù)碼印花等行業(yè)領(lǐng)先技術(shù)，實(shí)現(xiàn)智能化、綠色化發(fā)展。
坐落在同里鎮(zhèn)最北端的北聯(lián)村，是吳江區(qū)戶籍人口最多、土地規(guī)模最大的行政村。早在2007年，北聯(lián)村就啟動產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，將全村土地“化零為整”，隨后又踏上農(nóng)文旅融合的發(fā)展道路，每年吸引近20萬游客前來旅游。北聯(lián)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建管科科員徐能說，目前，北聯(lián)村拾里稻香項(xiàng)目已經(jīng)完成“集土入市”，正在進(jìn)行圍擋施工及基礎(chǔ)平整，蘇同鯉、凌家鋪兩個項(xiàng)目正等待入市。
“吳江作為全省首個縣域范圍的全域土地綜合整治試點(diǎn)，范圍更大、力度更強(qiáng)、難度也更高。”嚴(yán)金泉特別強(qiáng)調(diào)，在推進(jìn)吳江全域土地綜合整治過程中，系統(tǒng)化、全要素的整治思路尤為重要?！斑^去單一要素、單一手段的土地整治模式已難以有效解決鄉(xiāng)村系統(tǒng)性障礙，從全域的角度推進(jìn)會比以往‘項(xiàng)目制’的實(shí)施方式效率更高、成本更低，組織也會更高效?！?/p>
由點(diǎn)及面，
探索土地綜合整治“吳江路徑”
荒田變耕地、良田連成片、土地集約化、產(chǎn)業(yè)有保障……在全域土地綜合整治的創(chuàng)新性探索中，吳江不斷優(yōu)化空間格局，由點(diǎn)及面探索土地綜合整治“吳江路徑”。
夏燕蘭告訴記者，全域土地綜合整治是推動“千萬工程”提質(zhì)增效的強(qiáng)大引擎，是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺。一年以來，吳江集成全域詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)籌編制和管理、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、低效用地再開發(fā)等制度政策，盡力把“試點(diǎn)”做成“示范”。當(dāng)然，在先行探路的過程中，也遇到不少難點(diǎn)堵點(diǎn)，比如——
“工作誰來管”？吳江成立了由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立7個工作專班，建立重大事項(xiàng)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，由各部門分管副區(qū)長牽頭，常態(tài)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推進(jìn)、評估督導(dǎo)和制度建設(shè)。
“錢從哪里來”？在資金使用上，吳江與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行簽約，分別獲得綜合授信800億元。在不含企業(yè)自主更新的基礎(chǔ)上，吳江首批（三年規(guī)劃）全域整治總投資約為360億元?！拔覀兺貙捹Y金來源，在防范隱債的前提下，吸引社會資本、金融機(jī)構(gòu)以市場化方式參與到全域土地綜合整治中來，優(yōu)先把整治項(xiàng)目納入政策性開發(fā)性金融工具等國家貨幣政策支持項(xiàng)目庫?！毕难嗵m說。
“地從哪里出”？吳江正在探索建設(shè)“指標(biāo)交易平臺”，按照“保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)”的原則激勵經(jīng)營主體參與生態(tài)資源權(quán)益類產(chǎn)品供給?！斑@個平臺就像是一個‘超市’，比如桃源鎮(zhèn)的建設(shè)用地不需要使用，通過復(fù)墾驗(yàn)收后會獲得指標(biāo)報告，太湖新城就可按需購買?！眳墙瓍^(qū)自然資源和規(guī)劃局耕?？瓶崎L范春曉介紹，目前該平臺還在進(jìn)一步完善，預(yù)計(jì)2025年投入使用。
寸土寸金關(guān)乎國計(jì)，一壟一畝承載民生。當(dāng)前，我省正處在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，面對資源緊缺、環(huán)境約束和生態(tài)管控等多重壓力，傳統(tǒng)的利用方式已不能持續(xù)，必須利用有限的要素資源保障更大規(guī)模、更高質(zhì)量發(fā)展。全域土地綜合整治的“吳江探索”，對全省乃至全國，都有參照意義。
“相城黃橋街道的成功經(jīng)驗(yàn)，讓我們有信心，吳江區(qū)的發(fā)展路徑可以為全省乃至全國探路?！眹?yán)金泉說，黃橋街道的項(xiàng)目通過驗(yàn)收后，每月都有來自全國各地的考察團(tuán)前來交流“取經(jīng)”?！敖?jīng)過今年的摸索，我們將盡快把吳江推動全域土地綜合整治的措施落地落實(shí)?！?/p>
東南大學(xué)建筑學(xué)院教授熊國平也認(rèn)為，吳江全面推廣全域土地綜合整治，將優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間布局，釋放更多的發(fā)展空間?！皡墙@個最難‘啃’的‘硬骨頭’如果能‘啃下來’，必然會在全省乃至全國范圍內(nèi)發(fā)揮輻射帶動、示范引領(lǐng)作用?！?/p>
“從‘吳江探索’到‘吳江經(jīng)驗(yàn)’，吳江區(qū)在未來的道路上仍需久久為功?！毙車浇ㄗh，相關(guān)部門在具體推進(jìn)中一定要算好資金賬、資源賬?！耙惨吹剑瑓墙瓪v史遺留問題很多，改革并非一蹴而就，要通過項(xiàng)目化推進(jìn)、清單式落實(shí)，將‘吳江路徑’打造成江南水鄉(xiāng)土地整治特色示范。”
