推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必然要求，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵路徑，其核心在于破除制度壁壘、促進(jìn)要素雙向流動，優(yōu)化社會資源配置。站在“十四五”規(guī)劃收官與“十五五”啟航的歷史交匯點(diǎn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵命題。黨的二十屆三中全會提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。2025年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化關(guān)系中國式現(xiàn)代化全局和成色。堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，推動農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。
推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向奔赴和社會融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向流動，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通和城鄉(xiāng)治理一體化?！吨泄埠幽鲜∥P(guān)于制定河南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，“十五五”時期實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合水平顯著提升”“分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)水平，打造帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)”“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶動鄉(xiāng)村全面振興的體制機(jī)制和政策體系，推動城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保障等方面相互融合和共同發(fā)展”。黨的十八大以來，河南城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得顯著成效，城鄉(xiāng)差距持續(xù)縮小，展現(xiàn)出高質(zhì)量發(fā)展的新格局。
一、從差距縮小到全域協(xié)同：河南城鄉(xiāng)融合的多元路徑與活力圖景
從2012年到2024年，城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配收入之比從2.7∶1優(yōu)化至2.0∶1，消費(fèi)支出比從2.7∶1降至1.5∶1，最低保障金比從2.0∶1收窄至1.6∶1，這些數(shù)據(jù)直觀反映了城鄉(xiāng)資源分配與民生保障的均衡化進(jìn)程。在這一進(jìn)程中，河南各地立足實(shí)際，探索出多樣化的融合發(fā)展路徑，形成了全域統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、富民導(dǎo)向的生動實(shí)踐。
洛陽市以富民為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為根本，集中連片推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。通過因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，洛陽加快了興業(yè)、強(qiáng)縣、富民的有機(jī)融合，同時推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務(wù)均等化。這一舉措有效吸引了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，增強(qiáng)了城鄉(xiāng)發(fā)展內(nèi)生動力，形成了活力充沛的融合發(fā)展生態(tài)。平頂山市則強(qiáng)化市縣一體推進(jìn)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃布局。通過提升鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)水平、打造和美鄉(xiāng)村先導(dǎo)片區(qū)，平頂山實(shí)現(xiàn)了“串珠成鏈”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展圖景，展現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同效應(yīng)。鶴壁市以全域統(tǒng)籌為突破口，聚焦空間重構(gòu)、功能重組與產(chǎn)業(yè)協(xié)同，積極創(chuàng)建國家共同富裕示范區(qū)。通過優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，推動基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，鶴壁打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了資源要素雙向流動，為城鄉(xiāng)融合提供了可復(fù)制的示范經(jīng)驗(yàn)。商丘市則堅(jiān)持農(nóng)業(yè)強(qiáng)市與制造業(yè)立市雙輪驅(qū)動，推行“一縣一特色產(chǎn)業(yè)”模式，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐。通過“龍頭企業(yè)+共富工廠+農(nóng)戶”的聯(lián)動機(jī)制，商丘實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈延伸與農(nóng)民增收的雙贏，凸顯了產(chǎn)業(yè)協(xié)同在城鄉(xiāng)融合中的核心作用。
河南城鄉(xiāng)融合發(fā)展已從制度創(chuàng)新走向?qū)嵺`深化，形成了黨建引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、民生保障的多維支撐體系。各地通過空間重構(gòu)、功能重組和產(chǎn)業(yè)升級，不僅縮小了城鄉(xiāng)差距，更激發(fā)了高質(zhì)量發(fā)展的新動能。未來，河南需進(jìn)一步夯實(shí)治理根基、激活要素流動，推動城鄉(xiāng)融合向更高水平邁進(jìn)，為全國提供可借鑒的“河南方案”。
二、河南城鄉(xiāng)融合發(fā)展中面臨的阻力分析
?。ㄒ唬┬滦凸I(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興協(xié)同發(fā)展壓力較大
新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興是互為前提、互相促進(jìn)的關(guān)系。但河南新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯滯后，受壓力傳導(dǎo)，河南鄉(xiāng)村全面振興同樣面臨較大阻力。
2024年末，河南常住人口城鎮(zhèn)化率為59.22%，低于全國近8個百分點(diǎn)。這意味著河南大量人口處于收入較低的農(nóng)村。究其原因，與二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，吸納就業(yè)能力較弱密切相關(guān)。2024年，河南省工業(yè)增加值占GDP的比重為29.2%，低于全國30.3%的平均水平，且河南工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，從規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)來看，2023年，重工業(yè)企業(yè)數(shù)占比為63.8%，從規(guī)上工業(yè)企業(yè)就業(yè)人數(shù)來看，2023年，重工業(yè)占比為69.1%，能較多吸納就業(yè)的輕工業(yè)發(fā)展相對較弱。同時，河南第三產(chǎn)業(yè)增加值占比也低于全國平均水平。2024年，河南三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為8.6∶38.3∶53.1，全國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為6.8∶36.5∶56.7。由于二、三產(chǎn)業(yè)相對落后，大量農(nóng)村剩余人口難以就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，河南農(nóng)村就業(yè)人口比例（2023年：45.4%）遠(yuǎn)高于全國（36.5%），小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低，財政收入不高導(dǎo)致地方對農(nóng)村公共服務(wù)供給不足等一系列問題。
?。ǘ┏青l(xiāng)要素平等交換、雙向流動面臨體制性、市場性阻力
“人”要素流動的單向性。農(nóng)村人力資源流失較為嚴(yán)重。由于存在城鄉(xiāng)居民收入差，農(nóng)民更愿意選擇進(jìn)城務(wù)工，因此出現(xiàn)大量“空心村”“老人村”。同時，農(nóng)村在吸引和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才方面成效有限，行業(yè)偏見、收入低、工作環(huán)境差等因素造成返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的群體少，參與鄉(xiāng)村振興的高層次人才更少。
“資金”要素流動的單向性。農(nóng)村資金大量流向城市，農(nóng)業(yè)發(fā)展資金匱乏。一是河南農(nóng)民存款大量通過銀行流向城鎮(zhèn)，甚至河南之外。二是社會資本由于收益低，投資權(quán)益保護(hù)程度等問題導(dǎo)致下鄉(xiāng)動力不足。三是政府通過轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)戶的補(bǔ)貼數(shù)量也有限。如2024年，省會城市鄭州鄭東新區(qū)農(nóng)戶耕地保護(hù)補(bǔ)貼每畝不超過80元，平均每戶為400多元。整體而言，資金從農(nóng)村流出的趨勢未有轉(zhuǎn)變。
“技術(shù)”要素流動的有限性。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要現(xiàn)代科技的大力支持，但是河南科研力量主要集中在城市尤其是大城市，對農(nóng)村的技術(shù)支撐力度有限。具體表現(xiàn)為：城市完成的科研成果難以真正形成對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的技術(shù)支撐。市場化的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的覆蓋面不足，導(dǎo)致零散種植缺乏統(tǒng)一的技術(shù)指導(dǎo)和管理，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，等等。
?。ㄈ┩恋亓鬓D(zhuǎn)率低，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營模式難以施行
經(jīng)調(diào)研，河南省土地流轉(zhuǎn)比例約10%。土地流轉(zhuǎn)比例較低的原因有兩方面：從農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體一方看，河南一畝地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用為800到1200元，不計(jì)人工，種糧一年尚有利潤，但加上雇工成本后，利潤由正轉(zhuǎn)負(fù)風(fēng)險加大，因此，其流轉(zhuǎn)土地數(shù)量往往在一個家庭所能打理的范圍之內(nèi)，流轉(zhuǎn)土地規(guī)模不大。從擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民一方看，由于總體收入較低，十分看重土地的保障作用和伴隨土地經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)貼收入，且土地占用成本極低，土地流轉(zhuǎn)積極性有限。較低的土地流轉(zhuǎn)比例不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率一直難以提高。
（四）城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平不高，城鄉(xiāng)居民生活創(chuàng)業(yè)環(huán)境差距大
在公共交通、電力、燃?xì)夂凸┧矫?，城鄉(xiāng)仍有較大差距。2023年河南農(nóng)村（涉農(nóng)社區(qū)）常住農(nóng)戶中，只有49.2%接通了互聯(lián)網(wǎng)、41.0%的村民小組接通天然氣。公共交通雖然早已實(shí)現(xiàn)村村通，但發(fā)車頻次和便利性與城鎮(zhèn)還相差較遠(yuǎn)。供水價格城鄉(xiāng)也有差別，有的山區(qū)實(shí)行二次供水，成本較高，價格達(dá)每噸5元以上，而平原地區(qū)則僅需兩元多。城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生方面的差距則更大，農(nóng)村學(xué)生在音樂、美術(shù)等素質(zhì)培養(yǎng)方面的條件與城鎮(zhèn)相差較大，農(nóng)村居民在醫(yī)療衛(wèi)生方面的人員、設(shè)施等服務(wù)條件上與城鎮(zhèn)相差較大。這些差距直接影響農(nóng)村發(fā)展。一方面，這些情況導(dǎo)致各類鄉(xiāng)村振興人才難以被吸引去參與鄉(xiāng)村振興；另一方面，這也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境不佳，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)成功率偏低，截至2023年，大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的成功率僅有6%至12%，農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)失敗率更是超過九成。
三、促進(jìn)河南城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思路與建議
?。ㄒ唬┱覝?zhǔn)關(guān)鍵，提升整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力
從根本上講，河南城鄉(xiāng)融合發(fā)展最大的問題是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱，因此，提升整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力是破解河南城鄉(xiāng)融合發(fā)展難題的關(guān)鍵。2024年，河南城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為1.97∶1，低于2.34∶1的全國平均水平，與全國城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的標(biāo)兵省份浙江?。?024年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為1.83∶1）相去不遠(yuǎn)，甚至比江蘇?。?024年城鄉(xiāng)居民人均收入比值為2.04∶1）還小。但這并不表明河南的城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平與江浙等省份相當(dāng)。浙江、江蘇的人均可支配收入比是在高收入基礎(chǔ)上的比率，2024年浙江、江蘇居民人均可支配收入分別為67013元、55415元；河南居民人均可支配收入比則是在較低收入基礎(chǔ)上的比率，2024年，全省居民人均可支配收入31552元，不到浙江的一半，也只有江蘇的57%，與全國居民人均可支配收入41314元也相差近1萬元，是典型的農(nóng)村居民收入低、城鎮(zhèn)居民收入也低的省份。正是由于整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，才會出現(xiàn)工業(yè)化帶動新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的動力不足、提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平十分困難的問題。因此，對河南來說，發(fā)展經(jīng)濟(jì)尤其是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，做大蛋糕仍是河南城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重中之重。
（二）結(jié)合實(shí)際，循序漸進(jìn)推動新型城鎮(zhèn)化
從歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化率較高的地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力往往也較高。2024中國綜合競爭力百強(qiáng)縣市的榜單中，入榜縣市城鎮(zhèn)化率較高成為共同的特征之一。對于河南而言，常住城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全國平均水平，甚至還有16個區(qū)縣低于40%。因此，當(dāng)前和今后一個時期，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，讓更多農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平是河南城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要任務(wù)。
不過，從先進(jìn)地區(qū)城鄉(xiāng)融合的經(jīng)驗(yàn)上看，新型城鎮(zhèn)化多建立在發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，這為農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)后提供了較好的經(jīng)濟(jì)保障。在河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力較弱階段，則不宜搞“大躍進(jìn)”式的城鄉(xiāng)融合，應(yīng)在市場化推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化的大方向下，考慮河南實(shí)際，從當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)提供就業(yè)的能力出發(fā)，合理把握城鎮(zhèn)化進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展的良性互動。
?。ㄈ┮钥h域?yàn)榛c(diǎn)，充分發(fā)揮縣域在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的功能
2023年，河南省縣域地區(qū)生產(chǎn)總值占全省地區(qū)生產(chǎn)總值的89.0%，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在河南推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中起到?jīng)Q定性作用。通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，一是能極大增強(qiáng)城鎮(zhèn)對農(nóng)村剩余人口的吸納能力；二是能讓當(dāng)?shù)卣胸斦杖爰哟髮︵l(xiāng)村的各項(xiàng)政策性支持，真正實(shí)現(xiàn)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)的發(fā)展構(gòu)想；三是河南農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口基數(shù)較大，就近向縣城集中，逐步改變生活方式和生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)移的難度和阻力較小。因此，讓縣域充分發(fā)揮城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)作用，對河南城鄉(xiāng)融合發(fā)展至關(guān)重要。
建議在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較弱的縣域重點(diǎn)發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。2024年，河南多數(shù)地區(qū)勞動力價格低廉的優(yōu)勢仍然較為突出，在河南省縣域發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)仍然符合現(xiàn)實(shí)需求。可積極承接?xùn)|部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將提高城鄉(xiāng)居民就業(yè)和收入水平放在中心位置。同時，完善對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的服務(wù)，在社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等方面享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，對于流轉(zhuǎn)土地、進(jìn)城落戶的農(nóng)民給予不少于承包期的收益保障，積極促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。
?。ㄋ模┌盐战?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)價值轉(zhuǎn)化
做好城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮涉農(nóng)資金最大使用效益。在河南，許多村莊常住人口不足50%，甚至有的自然村常住人口已不足10戶。人口規(guī)模變化造成各地對公共服務(wù)的需求也有很大不同。應(yīng)避免“一刀切”式的鄉(xiāng)村治理模式，因地制宜制定城鄉(xiāng)公共服務(wù)規(guī)劃，提高農(nóng)村資金投入效益，以真正提升村民生活品質(zhì)為中心，對村莊按集聚建設(shè)、整治提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并等不同類型進(jìn)行規(guī)劃；將鄉(xiāng)村治理的資金投入重點(diǎn)放在改善農(nóng)村居民基本生活條件上來；學(xué)校、醫(yī)療等設(shè)施建設(shè)則按照人口發(fā)展規(guī)律合理設(shè)置，避免無效投資及軟硬件不配套的問題。
推動農(nóng)村資源流動，發(fā)揮農(nóng)村資源最大使用效益。土地是農(nóng)村最重要的資源，發(fā)揮好土地的價值，對改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。一方面增加土地生產(chǎn)利潤。通過加大農(nóng)業(yè)科技的推廣和技術(shù)轉(zhuǎn)化來增加農(nóng)產(chǎn)品價值，通過加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的補(bǔ)貼來降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，由此增加土地流轉(zhuǎn)各主體的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。另一方面，河南許多農(nóng)村房屋閑置率在50%以上，成為農(nóng)村的沉淀資產(chǎn)，可以探索農(nóng)村閑置資源盤活利用方法和渠道，如完善產(chǎn)權(quán)交易市場等方式，將這些資產(chǎn)作為資本進(jìn)入交易市場，提高宅基地等資源利用效率，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
