中國農(nóng)村法治建設(shè)困局應(yīng)如何破題
發(fā)表于：2013-05-04 16:52
原標(biāo)題：中國農(nóng)村法治建設(shè)困局應(yīng)如何破題
業(yè)內(nèi)專家評(píng)析“中國農(nóng)村法治十大事件”多種因素影響中國農(nóng)村法治進(jìn)程
本報(bào)訊記者杜曉清華大學(xué)法學(xué)院中國農(nóng)村法治研究中心與北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)于近日聯(lián)合舉辦了2012年度“中國農(nóng)村法治十大事件”公開評(píng)選活動(dòng)。評(píng)選顯示,2012年度,在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、推動(dòng)農(nóng)村法治的進(jìn)程中,發(fā)生了很多具有重大影響力的涉農(nóng)事件,政府、社會(huì)和農(nóng)民自身都在不同程度地影響著中國農(nóng)村法治進(jìn)程。
據(jù)了解,此次評(píng)選活動(dòng)共征集了600余個(gè)候選事件,最終評(píng)選出10個(gè)在2012年度中國農(nóng)村法治進(jìn)程中具有重大影響力的涉農(nóng)事件。這10個(gè)事件涉及到了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、選舉權(quán)、養(yǎng)老醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生以及土地權(quán)益等核心權(quán)利,包括了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋、國務(wù)院討論通過土地管理法修正案(草案)等2012年發(fā)生的重大農(nóng)村法治事件。業(yè)內(nèi)專家將其分別歸為:政府的工作行動(dòng)、中央及地方涉農(nóng)立法以及農(nóng)民維權(quán)行動(dòng)和社會(huì)爭(zhēng)議共三大類事件。
★應(yīng)該按照現(xiàn)有的法律框架有效推進(jìn)農(nóng)村征地制度改革,嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地,妥善安置失地農(nóng)民,并為他們提供社會(huì)保障
★與城市房地產(chǎn)管理法相配套,制定農(nóng)村房屋管理法,讓農(nóng)村房屋建設(shè)及流轉(zhuǎn)有法可依
★通過合理的法律制度設(shè)計(jì),讓村民委員會(huì)成為一個(gè)幫助村民享受政治、社會(huì)權(quán)利的服務(wù)性質(zhì)的組織,而不應(yīng)該成為一個(gè)處分集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的組織
“最近比較累,有人問我下一步有什么打算,我說我老家有宅基地、房子,再做幾年回家種地去了?！边@是在2012年度“中國農(nóng)村法治十大事件”評(píng)選結(jié)果現(xiàn)場(chǎng),全國律協(xié)農(nóng)村法律事務(wù)委員會(huì)主任、清華大學(xué)法學(xué)院中國農(nóng)村法治研究中心聯(lián)席主任、北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)會(huì)長佟麗華發(fā)言的開場(chǎng)白。
作為此次評(píng)選活動(dòng)主要發(fā)起者的佟麗華,希望通過這樣的開場(chǎng)白告訴人們,他也是農(nóng)民的兒子,他對(duì)于農(nóng)村有著一份特殊的感情。對(duì)于農(nóng)村法治發(fā)展問題,他曾經(jīng)用了將近一年的時(shí)間到全國多地進(jìn)行調(diào)研。
我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村法治在我國法治進(jìn)程中具有重要地位,但也由于我國農(nóng)村特殊的現(xiàn)狀,農(nóng)村法治在社會(huì)整體轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期也面臨著一定困境。
十大熱點(diǎn)事件彰顯農(nóng)村法治進(jìn)步
業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為,此次評(píng)選出的“中國農(nóng)村法治十大事件”,處處彰顯出了近年來我國農(nóng)村法治的進(jìn)步。
2012年3月14日,第十一屆全國人大第五次會(huì)議通過了《關(guān)于第十二屆全國人大代表名額和選舉問題的決定》,規(guī)定第十二屆全國人大的代表將實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉,按城鄉(xiāng)約每67萬人分配1名名額。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,城鄉(xiāng)同票同權(quán)得到有效落實(shí),這對(duì)于保障公民平等的選舉權(quán)、保障各地方在國家權(quán)力機(jī)關(guān)有平等的參與權(quán)、保障各民族都有適當(dāng)數(shù)量代表有著重要的時(shí)代意義。
再如2012年11月28日,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》,并提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。土地管理法修正案(草案),在征收補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償程序方面都提出了框架性的指導(dǎo)意見。
北京農(nóng)學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長、北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)副會(huì)長佟占軍告訴記者,針對(duì)當(dāng)前土地征收中存在的問題,土地管理法修正案(草案)明確了征收的原則,同時(shí)對(duì)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)刪除了年產(chǎn)值三十年內(nèi)的上限,為農(nóng)民失去土地之后長遠(yuǎn)的生存和發(fā)展提出了保障。這幾個(gè)方面的內(nèi)容針對(duì)的是征收當(dāng)中的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題,對(duì)將來的土地征收制度具有積極的意義。
2012年,中紀(jì)委、中組部和民政部等12個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督工作的意見》。今后,村委會(huì)成員任期和離任都須接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。農(nóng)村除由村民投票選出村“兩委”外,還將設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),制約并監(jiān)督村干部處置村集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。
“現(xiàn)在雖然有村民委員會(huì)組織法規(guī)范村民委員會(huì)的行為,但是在村委會(huì)履行職責(zé)的過程中還是出現(xiàn)了一些問題?！辟≌架娬f,“上述意見的出臺(tái)明確了村委會(huì)任期內(nèi)接受經(jīng)濟(jì)審計(jì),加重了對(duì)他們的約束,同時(shí)要求設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),由懂會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)知識(shí)的人員進(jìn)行監(jiān)督,還要求村干部進(jìn)行財(cái)產(chǎn)的公示?！?br />
農(nóng)村法治發(fā)展核心問題在于土地
盡管歷經(jīng)多年的發(fā)展,我國農(nóng)村法治已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步,但在某些方面依然存在問題,其中矛盾的焦點(diǎn)集中在了土地上面。
“中國社會(huì)的發(fā)展,離不開農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的福祉?！辟←惾A說,“當(dāng)前在農(nóng)村圍繞土地相關(guān)利益博弈的過程中,農(nóng)民是最弱的一方。本來應(yīng)該是地方政府、企業(yè)、農(nóng)民三方利益的博弈,但現(xiàn)在某些時(shí)候成為了四方利益的博弈,多出了一個(gè)村委會(huì)。本來村委會(huì)應(yīng)該代表農(nóng)民的利益,但是某些情況下也成為了利益博弈的一方?！?br />
對(duì)此,中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英認(rèn)為,“農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營往往具有多重目標(biāo),導(dǎo)致土地經(jīng)營規(guī)模不盡合理。目前很難排除借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名行利益輸送之實(shí)的腐敗行為”。
除了農(nóng)村土地問題復(fù)雜的利益格局外,佟麗華認(rèn)為,關(guān)于農(nóng)村土地的立法工作也需要進(jìn)一步完善。
“上級(jí)有關(guān)部門曾經(jīng)讓我牽頭負(fù)責(zé)了農(nóng)村宅基地方面的立法研究工作。我發(fā)現(xiàn),涉及農(nóng)村的宅基地和住宅的問題基本上是土地管理法和物權(quán)法之中的一些條款,而這些條款的可操作性還不夠,在司法實(shí)踐中是靠省市縣的政策,甚至可能是一村一政策。城市的房屋有立法,恰恰是農(nóng)村的宅基地沒有立法。如果沒有法律的保障,農(nóng)民就無法保護(hù)自身的權(quán)利。”佟麗華說。
佟占軍也認(rèn)為,土地管理法修正案(草案),正是針對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村在土地征收領(lǐng)域存在的一些問題。
“土地的征收應(yīng)當(dāng)是為了公益的項(xiàng)目,或者說是為了公益的目的而征收。但是現(xiàn)實(shí)生活中很多農(nóng)村征收的土地并非完全是為了公益的目的,而是為了商業(yè)運(yùn)作。”佟占軍說。
在今年出臺(tái)的中央“一號(hào)文件”中,明確提出要建立“權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。
黨國英認(rèn)為,從全局看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作處于“八仙過海,各顯神通”的狀態(tài),亟需中央政府出臺(tái)一個(gè)指導(dǎo)性文件,促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。
未來中國農(nóng)村法治化前進(jìn)方向
鑒于農(nóng)村法治當(dāng)前所面臨的問題,業(yè)內(nèi)專家也給出了自己的建議。
佟麗華以他長期對(duì)農(nóng)村法治問題進(jìn)行調(diào)研的豐富經(jīng)驗(yàn)提出,應(yīng)該按照現(xiàn)有的法律框架有效推進(jìn)農(nóng)村征地制度改革,嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地,明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍；對(duì)公益性用地,完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),改進(jìn)分配辦法,妥善安置失地農(nóng)民,并為他們提供社會(huì)保障；同時(shí)建立農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地開發(fā)市場(chǎng)。
“與城市房地產(chǎn)管理法相配套,制定農(nóng)村房屋管理法,讓農(nóng)村房屋建設(shè)及流轉(zhuǎn)有法可依,具體包括:確立農(nóng)村宅基地建房的審批、監(jiān)管和確權(quán)制度；確立嚴(yán)格的臨時(shí)建筑審批、監(jiān)管制度,讓農(nóng)民在城市化進(jìn)程中從房屋上獲得利益；確立農(nóng)村宅基地房屋的合法流轉(zhuǎn)制度,對(duì)城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民宅基地房屋的,不僅要支付房款,還應(yīng)向村集體支付地款,這樣不僅保證了農(nóng)村宅基地上的房屋買賣的安全有效,增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入,還將實(shí)現(xiàn)人口的雙向流動(dòng),有效帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展?！辟←惾A說。
對(duì)于農(nóng)村的土地問題,黨國英也認(rèn)為,“需要有一個(gè)土地基本法以及其他的相關(guān)法律來做保證,比如土地管理法、土地登記法、土地交易法等等。最根本的,要形成一個(gè)尊重土地產(chǎn)權(quán)的機(jī)制,要讓農(nóng)民在土地交易的問題上可以說‘不’”。
此外,佟麗華建議,應(yīng)該遏制基層政府濫用權(quán)力,支持和引導(dǎo)農(nóng)民依法維權(quán),為農(nóng)民依法維權(quán)理清障礙。有關(guān)部門要負(fù)起責(zé)任,對(duì)涉農(nóng)群體性糾紛或惡性案件要直接調(diào)查,避免互相推諉,法院要勇于受理各類侵害農(nóng)民權(quán)益的案件。
清華大學(xué)法學(xué)院中國農(nóng)村法治研究中心一名研究人員說,解決農(nóng)村土地問題和基層政權(quán)治理問題是不可分割的。由于我國現(xiàn)有的土地管理制度,使得集體經(jīng)濟(jì)組織直接享有土地的所有權(quán),當(dāng)選村民委員會(huì)主任,就有了支配集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。
這名研究人員進(jìn)一步建議,我國農(nóng)村基層民主法治發(fā)展的方向應(yīng)該是,通過合理的法律制度設(shè)計(jì),讓村民委員會(huì)成為一個(gè)幫助村民享受政治、社會(huì)權(quán)利的服務(wù)性質(zhì)的組織,而不應(yīng)該成為一個(gè)處分集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的組織。
