專家:北京土地升值部分應(yīng)用到外地人口身上
發(fā)表于：2013-05-22 08:52
冰點特稿第881期
新型城鎮(zhèn)化探尋
——專訪經(jīng)濟學(xué)家、東南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院名譽院長華生
現(xiàn)在的問題不是農(nóng)民沒有就業(yè)就進(jìn)城，而是人家早就已經(jīng)就業(yè)很多年了，但不讓人家安居、不讓人家落戶
記者(以下簡稱“記”)：十八大以后，“新型城鎮(zhèn)化”的話題引發(fā)熱議。尤其是最近人們注意到，習(xí)近平總書記當(dāng)年的博士論文題目是《中國農(nóng)村市場化研究》，而李克強總理的博士論文題目則是《論我國經(jīng)濟的三元結(jié)構(gòu)》，都事關(guān)城鎮(zhèn)化這一重要命題。怎么理解城鎮(zhèn)化對于當(dāng)今中國的意義？
華生(以下簡稱“華”)：在某種意義上，城鎮(zhèn)化或國際上說的城市化是現(xiàn)代化的一個主要方面，也是必由之路。沒有一個農(nóng)業(yè)社會能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化，全世界的發(fā)達(dá)國家都經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化的過程，經(jīng)歷了從農(nóng)民社會走向市民社會的轉(zhuǎn)變。同樣的道理，中國的現(xiàn)代化也必須經(jīng)由城鎮(zhèn)化的完成來實現(xiàn)。但要看到，歐美所有人口加起來都沒有中國的人多，而他們的城市化經(jīng)過了幾百年的漫長發(fā)展。從這個角度說，中國13億人的城鎮(zhèn)化絕對是一項前無古人的探索，甚至具有世界性意義，所以諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨才會將中國的城市化與美國的高科技發(fā)展并稱為“影響21世紀(jì)人類社會發(fā)展進(jìn)程的兩件大事”。
大家看到，新一代領(lǐng)導(dǎo)人對這個問題給予了高度關(guān)注。就像李克強總理強調(diào)“新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化”，這確實抓住了問題的本質(zhì)。為什么我們現(xiàn)在要講新型城鎮(zhèn)化呢？這說明過去的路子，不管當(dāng)時起了什么作用，現(xiàn)在已經(jīng)弊大于利，不可持續(xù)。如果要沿著原來的道路走，十八大就不會強調(diào)“新型”二字了。所以這個提法本身就給出了一個非常積極的信號，就是要改革，要轉(zhuǎn)型。
記：國家戰(zhàn)略層面的思路和方向非常明確了，但許多觀察人士也指出，目前推進(jìn)城鎮(zhèn)化具體過程中，似乎一些說法和做法并不清晰？
華：確實還很不清晰。一方面要搞“人的城鎮(zhèn)化”，一方面又已出現(xiàn)“人為造城”；一方面使勁喊發(fā)展中小城鎮(zhèn)，一方面又要面對大量人口往大城市跑的現(xiàn)實；一方面要搞新型的城鎮(zhèn)化，一方面各地還在大搞拿地賣地的舊土地城鎮(zhèn)化。這樣的事情比比皆是，自然會產(chǎn)生認(rèn)識上的混亂。怕就怕，喊的是新口號，做的還是老事情，所以才出現(xiàn)那么多的自相矛盾。
記：先要搞清楚過去的路子是什么？
華：過去的十幾年間，中國一直處在城鎮(zhèn)化的過程中，但主要是靠“賣地財政”發(fā)展，就是地方政府靠賣土地推動城市擴張和經(jīng)濟增長。我碰到過好多地方官員說，賣地就像辦了一個印鈔廠，想辦事沒錢，賣兩塊地就行了?，F(xiàn)在之所以一聽說重視城鎮(zhèn)化，各地就準(zhǔn)備大搞基建，房地產(chǎn)開發(fā)商也躍躍欲試，這種思維其實還是舊城鎮(zhèn)化的思維，這跟官方對于土地財政的態(tài)度不明朗是有直接關(guān)系的。
什么才是城鎮(zhèn)化？簡單說就是農(nóng)民離開鄉(xiāng)村到城市落戶的過程。我當(dāng)年從農(nóng)村進(jìn)工廠，有了城市戶口，記得人家說我是從糠籮跳進(jìn)了米籮。想想我們自己，我們的父輩，不都是從農(nóng)村出來的嗎？
舊城鎮(zhèn)化最主要的問題就在于，政府征收了土地，卻沒有把農(nóng)民變成市民。從數(shù)字上看，中國工業(yè)化程度已經(jīng)達(dá)到45%以上，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在國民收入中的比例已不足10%。世界上一般國家到這個階段的城市化率都會達(dá)到60%-65%左右，而我國名義城鎮(zhèn)化率才剛過52%，實際戶籍人口的城鎮(zhèn)化率才35%。
更直觀地說，為什么會有農(nóng)民工這個稱謂？這說明農(nóng)民進(jìn)城是以就業(yè)為前提的，現(xiàn)在的問題不是他們沒有就業(yè)就進(jìn)城，而是人家早就已經(jīng)就業(yè)很多年了，你卻不讓人家安居、不讓人家落戶。
記：這會帶來什么問題？
華：首先經(jīng)濟上就會有問題，人口不城鎮(zhèn)化，第三產(chǎn)業(yè)就發(fā)展不起來，這些人消費能力不提高，你經(jīng)濟發(fā)展就沒有后勁啊。特別是勞動力素質(zhì)不升級，經(jīng)濟怎么升級？退一步說，現(xiàn)在這樣的情況也不能持續(xù)，一代農(nóng)民工還可以回去種地，二代農(nóng)民工已經(jīng)沒干過農(nóng)活了，回不去。他們?nèi)绻洳幌?，那將來麻煩大了。還有大批90年代以來出生的農(nóng)村人口，農(nóng)村已經(jīng)不分地，又進(jìn)不了城，容易導(dǎo)致流民現(xiàn)象。所以現(xiàn)在才要強調(diào)新型城鎮(zhèn)化，強調(diào)“人”的城鎮(zhèn)化，說的就是怎么通過體制機制改變，回到為這些城鎮(zhèn)化的主體服務(wù)上來。
原先只在城市和城郊的拆遷，現(xiàn)在鬧到了廣大鄉(xiāng)村
記：過去這些年來，呼吁捍衛(wèi)農(nóng)民權(quán)利的聲音并不少。
華：現(xiàn)在學(xué)界和輿論都強調(diào)，要把利益分給農(nóng)民。這里面有一個很大的誤區(qū)：我們籠統(tǒng)地說把好處還給農(nóng)民，但到底是要還給哪些農(nóng)民？很多時候，這個所謂的“農(nóng)民”已經(jīng)偷換了概念，往往指的是城中村或城郊被動城市化的農(nóng)民，根本不是中國大多數(shù)的農(nóng)民。大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，其土地都在中西部地區(qū)、在山里。近郊和城中村的這批農(nóng)民暴富，并不會解決大量農(nóng)民工和外來人口的問題。
換句話說，城鎮(zhèn)化意義上的農(nóng)民，跟你現(xiàn)在給土地利益的城郊的農(nóng)民，其實不是一個農(nóng)民的概念。過去20多年來城郊失地農(nóng)民只占農(nóng)民總?cè)丝诘?%~3%，而城鎮(zhèn)化意味著一個國家人口中的大多數(shù)要進(jìn)城，但他們的地你又不需要，所以高額補償只有那2%~3%的農(nóng)民拿得到，大多數(shù)進(jìn)城打工的農(nóng)民拿不到。所謂城鎮(zhèn)化利益分配最大的難點，難就難在這兒。
記：有一種呼聲比較高的解決方案認(rèn)為，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的癥結(jié)在于農(nóng)村人口可以自由流動，但土地卻不可以自由流動，因此出現(xiàn)了農(nóng)地入市、集體土地自由流轉(zhuǎn)等建議，從而讓農(nóng)民原先占用的鄉(xiāng)村土地和他們要去落戶的城市非農(nóng)土地完成一個轉(zhuǎn)化，以此降低農(nóng)民的進(jìn)城成本。你怎么看？
華：關(guān)于這種思路，最低端的建議就是土地私有化嘛。問題是，我們鼓勵農(nóng)地入市，到底是鼓勵哪里的農(nóng)地入市？如果只允許城郊的農(nóng)村集體土地入市，那么對全國的農(nóng)民來說是不公平的。如果推向全國，那么暴漲的只會是城郊的土地，因為廣大農(nóng)村地區(qū)的土地就是不值錢。越是私有制，市場經(jīng)濟土地價格分化就越嚴(yán)重。我查了資料，現(xiàn)在美國、歐洲的農(nóng)村土地也就是幾千元人民幣一畝。臺灣地區(qū)也有“農(nóng)地如糞土，市地是黃金”的說法。而我們進(jìn)城打工、遷徙到城市的農(nóng)民工群體大多數(shù)都來自中西部農(nóng)村地區(qū)，他們老家的土地是廉價的，永遠(yuǎn)都不值錢。房地產(chǎn)商拿地總強調(diào)“位置、位置、位置”，北京密云的地和天安門的地能是一個價嗎？在市場經(jīng)濟下是不可能的?，F(xiàn)在之所以不敢讓賣宅基地，就是怕他這邊進(jìn)不了城安不了居，那邊又失去了土地，這等于是在人為制造流民。所以說改革要在邏輯上有先后順序，土地自由流轉(zhuǎn)的前提必須是先把外來人口進(jìn)城的成本降下來，讓他們能有一個穩(wěn)定的預(yù)期。
記：這些年來其他的改革舉措也有不少，比如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，下面的反應(yīng)好像很熱烈。
華：因為這個掛鉤可以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，所以地方政府很歡迎。但是應(yīng)當(dāng)看到，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，掛來掛去，還是土地與土地掛鉤，和人及人的城鎮(zhèn)化并沒有什么關(guān)系。從這一點說，這個增減掛鉤并未觸及根本，而且是把雙刃劍。它帶來的消極作用表現(xiàn)在，本來地方政府和開發(fā)商只是打城郊土地的主意，現(xiàn)在他們對遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村的土地特別是村莊這樣的宅基地也感興趣了，因為可以用鄉(xiāng)村建設(shè)用地作為指標(biāo)去換城郊的土地搞開發(fā)，這個非常危險。原先只在城市和城郊的拆遷，現(xiàn)在鬧到了廣大鄉(xiāng)村。這樣就出現(xiàn)了相當(dāng)一部分地方強迫農(nóng)民上樓的現(xiàn)象，就是把農(nóng)民的村莊合并，幾個并一個，過去搞新農(nóng)村建設(shè)時叫新農(nóng)村，現(xiàn)在搞城鎮(zhèn)化叫新型社區(qū)?？傊褪谴蜣r(nóng)民宅基地的主意，增減掛鉤后就可以到城市的邊上再把農(nóng)地搞成建設(shè)用地。
記：但似乎地方政府都把搞新型社區(qū)當(dāng)成了燃眉之急？
華：非要把原本住得好好的農(nóng)民并起來，這完全是自己想象出來的“急”。這是什么城鎮(zhèn)化？這不是城鎮(zhèn)化！你把他們?nèi)藶楦愕睫r(nóng)村的樓上以后，種地？不好種了。打工？當(dāng)?shù)貨]工可打。要知道，今后20年還會有幾億人口要離開農(nóng)村，這些硬造的樓和集中的居民點將來大部分還會人去樓空，這在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大布局上將是更大規(guī)模的資源浪費。這筆大賬不能不算。
記：你的意思是，在自愿的基礎(chǔ)上，農(nóng)民新建住房相應(yīng)向更大的居住點包括當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)上集中是可以的，但當(dāng)有了為拿到宅基地建設(shè)指標(biāo)這個利益推動之后，這種集中就很難是完全自愿和合理的？
華：《焦點訪談》曝光了山東單縣要幾個村莊合并拆新房趕農(nóng)民上樓，并挖掘出其動力和根源就是通過建設(shè)用地增減掛鉤，以節(jié)省出近500畝土地的指標(biāo)，最后的結(jié)論是地方把經(jīng)給念歪了。我覺得調(diào)查得很好，但結(jié)論錯了。真正的問題就出在這個許多人叫好的土地增減掛鉤政策上。首先你這個掛鉤和市場經(jīng)濟無關(guān)，是人為造出來的行政指標(biāo)掛鉤。其次你這個掛鉤有錯誤的利益導(dǎo)向，所以地方政府就和開發(fā)商勾結(jié)起來為了這個利益去趕農(nóng)民上樓。
現(xiàn)在中國面臨的緊迫情況是，幾億農(nóng)民工及其他外來人口在就業(yè)地?zé)o處可居，我們不去集中財力物力解決他們的燃眉之急，反過來卻把還在家鄉(xiāng)正常務(wù)農(nóng)的農(nóng)民先行甚至強行并村，要人家上樓，硬造新村、新區(qū)、新城，這不是本末倒置嗎？你地方政府怎么知道在那里就能造出個村、造出個城來呢？
老百姓不傻，如果說中小城鎮(zhèn)活得很舒服，大家愿意去；如果說北大放在蘇北小城鎮(zhèn)，我想去的人會很多
記：你剛才針對城鎮(zhèn)化的一些制度安排給出了評價，從你的角度觀察，改革應(yīng)該從哪里破題？
華：目前最重要的，是要重新審視城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑。首先得搞清楚一個問題：城鎮(zhèn)化的過程中誰是主體？城市發(fā)展老市民自然受益，但城鎮(zhèn)化的真正主體是進(jìn)城農(nóng)民以及其他移居人口，他們是中國人口的大多數(shù)。多年來，城鎮(zhèn)化已經(jīng)積累了一筆巨大的欠賬，欠了好幾億人的安居、社保和公共服務(wù)費用。
記：這就涉及到了大家普遍比較關(guān)心的戶籍問題。
華：從中國的發(fā)展來看，我們對農(nóng)民太不公道了。最大的不公道就是沒有讓他們隨就業(yè)遷移安居，逼得人家實際上妻離子別。因此，戶籍制度的改革是實行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略一個關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)。目前在這方面的政策沒有銜接，沒有安排。我們完全可以理解現(xiàn)在國家不能一步做到取消戶籍制度，但我們需要今天就能起步的制度。比如說在一個城市里面工作滿多長時間、居住滿多長就可以轉(zhuǎn)為城市戶口。現(xiàn)在我們只要別人的勞動，不讓入戶，這怎么說得過去？
記：現(xiàn)在有種思路似乎更占上風(fēng)，就是大城市不放開，中小城鎮(zhèn)的戶籍制度可以先放開。
華：這也是拍腦袋的決策。我曾去過廣東和江浙調(diào)研，不要說那些小城鎮(zhèn)，就連外來打工人員多的村莊都不會放開。我一去看就明白了，他們比大城市的人還狠呢，說你外來的打工仔，憑什么要進(jìn)來占我的資源？他們說你大中城市那么有錢有資源，你不放開，我憑什么放開？誰給錢讓我放開？浙江諸暨市的店口鎮(zhèn)是國家和聯(lián)合國的農(nóng)民工融入項目試點單位，鎮(zhèn)上13.3萬人有一半是外來人口。他們算了筆賬，以他們自己的財力，每年安排外來工入籍要20多年才能消化完。
所以我們不要呆在北京亂喊一些根本沒人聽的口號。要知道，市場經(jīng)濟是全國一盤棋，改革必須同步，因為一旦有洼地全都會想涌進(jìn)去。所以，當(dāng)年鄭州很想闖一下全面放開戶籍，結(jié)果8個月就不行了，全國人民都想涌進(jìn)去，你就頂不住了。
記：這又牽扯出一個長期以來爭論的大問題，是要重點發(fā)展大城市，還是中小城鎮(zhèn)？
華：我們現(xiàn)在提的是大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。我覺得這里也不要拘泥于提法。我一直說，問題不在于發(fā)展大城市還是小城市，而是要言行一致。你不能一方面把大機關(guān)大總部、名校大醫(yī)院統(tǒng)統(tǒng)往大城市集中，把最好的文化體育項目和巨額基礎(chǔ)設(shè)施集中在大城市，一方面又嘴上喊發(fā)展中小城鎮(zhèn)。我們更不能自己呆在大城市，天天教育別人為什么不去中小城鎮(zhèn)。其實，只要我們的口號和措施方向一致，大中小城鎮(zhèn)確實可以做到蘿卜白菜各有所愛?，F(xiàn)在就怕說的和做的完全脫節(jié)，還是計劃經(jīng)濟下傳統(tǒng)思維，什么都得先保大城市，要全國人民支持大城市，把它越搞越好，越搞越大，同時你又說其他人不能來，并且通過各種形式的限購來提高戶籍的含金量，那么這個目標(biāo)就自相矛盾了。
要知道我們已經(jīng)身處市場經(jīng)濟，人是可以自由流動的，這樣的情況下人當(dāng)然都會往大城市涌。老百姓不傻，如果說中小城鎮(zhèn)活得很舒服，我們愿意去；如果說北大放在蘇北小城鎮(zhèn)，我想去的人會很多。歸結(jié)起來就是一句話，要按市場規(guī)律來，而不取決于某些人的意志。
記：但在現(xiàn)實情況下，確實有很多城市擔(dān)心承受能力的問題，政策上傾向于保守。
華：有些沿海大城市搞農(nóng)民工入戶籍的積分制，一年幾百人入籍，但有幾百萬外來工在等著。這意思是人口城鎮(zhèn)化要一萬年？我們是要考慮承受能力的問題，突然來個大爆炸誰也受不了。但要真改革，就要真行動。就按過去這些年的速度，再過20年，城鎮(zhèn)化率應(yīng)是75%左右，20年后中國人口是15億，這75%和35%的差額就是6億人。這20年每年就要安排3000萬人，這是真正的大工程、大內(nèi)需，我們不能20年后還不實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化吧？但從今天起每年安排3000萬人落戶，錢從哪里來，考慮到這些才是實打?qū)嵉囊?guī)劃。
記：怎么來安排這些人，你有機制設(shè)計上的想法嗎？
華：現(xiàn)在的問題癥結(jié)是土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化脫節(jié)，賣地財政只要土地，不要人口，要土地是可以掙錢的，而接納人口是要花錢的。既然問題在脫鉤，那解決問題就要考慮掛鉤。我很多年前就提出如果把每年的土地分配指標(biāo)和人口戶籍化的指標(biāo)相結(jié)合，就比什么都管用。地方政府想要土地指標(biāo)，必須安排一定數(shù)量的人口入籍，這樣地方政府再要地就得先考慮安排人入籍的負(fù)擔(dān)。你說我沒錢，那就別用地了。
既然土地升值的部分是外來人口的集聚帶來的，就要把四大既得利益集團(tuán)的利益調(diào)整出來，讓這些利益回到外來人口的身上
記：再好的機制設(shè)計要落地，都要先解決成本問題。國務(wù)院發(fā)展研究中心《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題組曾在多個城市進(jìn)行調(diào)研，各相關(guān)部門都參加了座談，最后的結(jié)論是，一個農(nóng)民工市民化的成本大約為8萬元。但這并沒有納入住房成本，如果把這個也算上，成本會更高。
華：其實，今天的情況恐怕住房才是最大的成本。這些年來，巨量的財政收入和土地出讓收入被密集投入在重點城市的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境改善上，造成城市房地產(chǎn)價格持續(xù)飛漲。如果外來農(nóng)民工只能擠在集體工棚和地下室里，這樣的城鎮(zhèn)化當(dāng)然是不成功的。
所以說，中央將來出臺的城鎮(zhèn)化措施一定要具體，一定要明確城鎮(zhèn)化的資金安排?，F(xiàn)在很多人大講城鎮(zhèn)化如何融資，搞金融的又想借城鎮(zhèn)化融資賺錢。問題在于任何融資必須有本金，沒本金的融資是空手道、龐氏騙局，美國的次貸危機不就是這樣搞出來的嗎？
記：你認(rèn)為，要安置外來人口，要降低城鎮(zhèn)化成本，錢應(yīng)該從哪里來？
華：這些年所有人都知道，升值最快的其實是城鎮(zhèn)土地。但我們要想一想，土地的升值是什么帶來的？其實是人口和投資集聚帶來的。北京的土地會升值，是因為北京人口從幾百萬增加到幾千萬，是因為這么多外地人口到北京來就業(yè)、居住、消費帶來的。按理說，這些土地升值的部分應(yīng)該用在他們身上。但現(xiàn)在的問題是，這些錢被別人用掉了。
記：哪些人？
華：一是地方政府，賣地收入用來做了些基礎(chǔ)設(shè)施，但也做了許多不該干的，比如修大廣場，蓋豪華辦公樓；第二是熱點城市城中村和城郊的農(nóng)民，不少人在拆遷過程中一夜暴富；第三是開發(fā)商，他們靠囤地、捂盤、升值拿走了很大一塊；第四部分是社會各界精英，靠囤房子獲利，在中國一線城市囤一套房子比美國中產(chǎn)階級干一輩子能存下來的錢還多，這絕對不正常。解決土地問題，就要從梳理獲利方開始，既然土地升值的部分是外來人口的集聚帶來的，那么，就要通過一系列體制機制的設(shè)計，把這四大既得利益集團(tuán)的利益調(diào)整出來，讓這些利益回到外來人口的身上。
記：可能很多人會存疑，為什么城郊農(nóng)民竟然會被你劃入既得利益集團(tuán)？
華：就像我剛才強調(diào)的，城郊農(nóng)民只占總?cè)丝诘?%到3%，而城鎮(zhèn)化是人口中的大多數(shù)農(nóng)民要進(jìn)城。中國農(nóng)民家庭財產(chǎn)平均只有10萬元左右，但現(xiàn)在熱點城市城中村、城郊農(nóng)民一補就是幾千萬，補了一戶就意味著沒錢去安排幾十上百戶農(nóng)民進(jìn)城。今年春節(jié)我借休假去南方調(diào)研，跟一些城郊村長書記聊，他們說這幾年已把原來的房子從兩三層蓋成七八層，還想往十幾層蓋，這樣以后拆遷補償就很合算。這些地方蓋的都是握手樓，以后不改造不行，但一補按現(xiàn)行政策就要上億，你補不起啊，這些城郊農(nóng)民發(fā)到天上去了。
記：我想不少人都會認(rèn)為，不管怎么說獲得再多的補償也是他們的財產(chǎn)權(quán)利。
華：當(dāng)然應(yīng)該獲得一定補償，但這可不意味著土地增值的大頭都應(yīng)該歸他們。一塊土地能升值，首先是人口和投資集聚帶來的，如果北京永遠(yuǎn)都是500萬人，你土地漲什么漲呢？還有一個就是政府的規(guī)劃管制，這個地方是城市，可以發(fā)展建設(shè)用地，那個地方是農(nóng)村，要保護(hù)耕地所以不準(zhǔn)發(fā)展。所以說規(guī)劃就是土地利益再分配，既然是這樣，那么憑什么土地升值的收益要都?xì)w你呢，就因為你家的位置好？
記：你認(rèn)為這不夠公正？
華：當(dāng)然，這絕對不公正。要知道，在日韓土地是私有的，但在城市化高速發(fā)展期，農(nóng)業(yè)用地調(diào)成城市用地也會被認(rèn)為是實現(xiàn)公共利益，所以他們講要遵循公正補償?shù)脑瓌t，保證你征地前后土地價值不變。公正補償不在于錢多少，而在于你要保證人家的財產(chǎn)和生計不因征地而變差。所以他們還有一個替地政策，就是征農(nóng)地再補一塊農(nóng)地讓你繼續(xù)種。但現(xiàn)在我們的情況是，遠(yuǎn)郊開發(fā)區(qū)、西部地區(qū)、國家重點工程路過的窮鄉(xiāng)僻壤都慘透了，錢補得極少，土地減少了又不補人家地。熱點城市城郊城中村的補償則越來越瘋狂，越是釘子戶加碼得越厲害。
有人說，歐美就是這樣，私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。但你真去土地私有的西方看一看，人家講的是公正補償，即既要對被征財產(chǎn)的人，又要對納稅人的公共資金公平公正，不能少補，也不能多補，補完還得照章納稅。人家是土地私有，規(guī)劃變更的增值收益歸公，我們號稱土地公有，卻漲價歸私，而且補幾千萬上億元不用納一分錢稅。我和國外學(xué)者交流，人家都覺得不可思議。這樣搞下去，誰還愿意勤勞致富？許多人推崇的美國最高法院的判例，也強調(diào)借財產(chǎn)征收發(fā)一筆洋財(windfall)是不道德不公正的。我們現(xiàn)在的麻煩是，有些人既不懂中國，也不真懂西方，不看正史看野史，用西方歷史上的個別被歪曲的例子無限夸大，搞亂了認(rèn)識，也搞亂了政策。
搞賣地財政是老公公馱兒媳婦，吃力不討好
記：不公平的既得利益當(dāng)然需要調(diào)節(jié)，但有一個問題是，誰該來充當(dāng)裁判員？按照你的說法，地方政府也是既得利益者之一。
華：這就是賣地財政的最大問題，它扭曲了政府職能。因為政府本來是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的，政商分開是前提。現(xiàn)在政府去拿地賣地，整天琢磨別人的地，怎么低價拿來、高價賣出賺錢，就把自己搞成了生意人。全世界搞賣地的只有我們大陸和香港，但香港賣的全是政府的官地，而我們賣的是從農(nóng)民那里倒手來的地，當(dāng)別人看到你政府那么一倒手，就賣出那么大的價錢，人家心里能平衡嗎？就像裁判員下場踢球，這能公正嗎？不可能公正，你給多少人家都說你不公正。
記：一提起城鎮(zhèn)化，大家最頭疼的問題的就是土地財政。但很多人覺得，政府征來的地，轉(zhuǎn)手一拍賣就賺幾倍甚至幾十倍，利益這么大，土地財政根本撼不動。
華：這恐怕未必。當(dāng)年軍隊武警和執(zhí)法機關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)，那利益也很驚人，但危及到執(zhí)政的基礎(chǔ)，說禁止退出不就擰過來了嗎？而且客觀地說，現(xiàn)在人們往往看到的是政府拍賣的商住土地賺了大錢，但政府使用的土地，商住只能是一小塊，還有大量產(chǎn)業(yè)用地，基礎(chǔ)設(shè)施用地，綠化帶等公益用地，那些都要貼錢，此外還有大量的幾通幾平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用。前些年土地收入基本是拆遷補償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和凈收益各占三分之一，這幾年補償飆升，政府賣地凈收益急劇下降。
現(xiàn)在輿論一方面渲染地方政府賣地賺了大錢，一方面又抨擊地方政府債務(wù)深重，不可持續(xù)，這二者其實是相互矛盾的。真賺了大錢還會還不了債？但是政府自己不中立，就是真有苦衷也沒人理解。所以我一直說，許多東西別看表面堅固，其實不是不能改，因為不改政府自己越來越不合算了。政府搞賣地財政就是老公公馱兒媳婦，吃力不討好。便宜沒占多少，背了很大的黑鍋，人人喊打，值嗎？
記：說到土地財政導(dǎo)致的債務(wù)黑洞，現(xiàn)在有統(tǒng)計說有十幾萬億，你怎么看？
華：我看還不止這么多。我在講課時，一個市長就跟我說：我的前任借了一屁股債，上了好幾項工程，領(lǐng)導(dǎo)覺得他有能力，老百姓說起來也承認(rèn)面貌變化大。他現(xiàn)在被提拔了，我來當(dāng)市長。我每年苦干去還債？那誰能理解？所有人都會認(rèn)為我沒本事，我每年怎么在人代會上向上下左右交代？所以我只有借更多的錢，也干幾件體面的大事，盡管這樣窟窿會更大。他說，華老師，不是我推諉責(zé)任，這個體制要改得從上面開始。
還有一些領(lǐng)導(dǎo)對我說，正職還好些，多少還有點選擇的余地，那些當(dāng)副職、當(dāng)部門頭的就更沒辦法了。新書記來了要上新項目，張口就訓(xùn)人：別跟我說沒錢，別人、別的地方怎么有錢？沒本事辦要你們干什么？可搞錢哪里那么簡單，銀行又不歸地方管，每年稅收增長那點是有限的，還要吃飯，招商引資也不那么容易，工業(yè)項目引來了前幾年還得免稅讓利，搞來搞去也只有靠土地賣錢，用土地向銀行質(zhì)押換錢。甚至有地方官員對我說，如果沒有賣地收入和土地融資，全國絕大多數(shù)地方政府立馬破產(chǎn)。
你說這種情況下他怎么會去調(diào)控房價，屁股決定腦袋嘛，地產(chǎn)和金融泡沫就這樣被吹起來了。另一方面，這也造成城鎮(zhèn)化的成本直線上升，農(nóng)民進(jìn)城安居越來越難，而政府還在陷入越來越嚴(yán)重的債務(wù)泥潭。這是絕對不可持續(xù)的，也是舊的傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路走不下去、必須改革轉(zhuǎn)型的原因。
首當(dāng)其沖的就是土地財政，必須先從這里動刀，不觸動這個根本，這條道路就不可能轉(zhuǎn)型
記：改掉土地財政，有成功的經(jīng)驗嗎？
華：其實我們可以反觀日韓以及我國臺灣地區(qū)在二戰(zhàn)后平穩(wěn)完成城市化轉(zhuǎn)型的歷史過程。他們的一個成功經(jīng)驗就是用土地開發(fā)的財務(wù)平衡替代土地財政。所謂財務(wù)平衡，就是政府不能掙錢，這個是關(guān)鍵。你征來一塊地，要做幾通幾平，要做基礎(chǔ)建設(shè)，要做綠化地，這些都是能在明面上算出來的成本，你把這些成本都公示出來，再加上征地的成本算一個總價。然后你可以拍賣一點土地，但你不能像現(xiàn)在一樣，想拍多少就拍多少。要賣多少地，完全取決于拍出來的錢能彌補公共建設(shè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施成本就夠了。比如你征了500畝地，拍了80畝就彌補上了，那你就只能拍80畝，剩下的地除去公共建設(shè)就要全部用來做保障房?？傊?，地方政府應(yīng)該是很透明的，征地成本是多少，花在這塊地上的基礎(chǔ)建設(shè)是多少，剩下的錢全部解決農(nóng)民工和外來人口的問題。
記：賣地的錢夠用嗎？
華：本金有了，其他就可融資?，F(xiàn)在我們地方政府之所以不夠用，是它錢越多野心越大。實行財務(wù)平衡后再要搞大樓搞景觀搞廣場，自己靠稅收做預(yù)算去。賣地的錢只能做幾通幾平。日韓和臺灣地區(qū)就是這么做的，而且都成功了。
記：這對地方政府財務(wù)透明的要求高嗎？
華：其實不是那么高。因為土地這一塊是單項，比要求地方政府全部財政透明的難度低多了。具體一塊地賣了多少錢，花了多少錢，剩下多少錢，這個不難算。
記：還有地方債的問題。
華：這是一個系列的問題，欠賬怎么辦呢？跟當(dāng)年銀行清理壞賬一樣的，全國要有一次大動作，不搞是不行的。我建議，可以給地方政府規(guī)范透明的發(fā)債權(quán)，以后地方發(fā)債要有同一級人大批準(zhǔn)，每屆政府、每任領(lǐng)導(dǎo)借了多少債、留下多少債都要經(jīng)過審計，高度透明。關(guān)鍵是，不能光看干了多少事，還要看花了多少錢。當(dāng)然，這個發(fā)債權(quán)不是白給的，花錢是要買制度的。舉例來說，大家都想要發(fā)債權(quán)，但你申請發(fā)債權(quán)的時候就必須跟土地財政的債務(wù)清理掛鉤，以后再賣地只能跟財務(wù)平衡掛鉤才可以賣。
記：沒有土地財政，地方政府的日子恐怕不好過了。
華：這些說法其實都似是而非。政府和企業(yè)一樣，錢永遠(yuǎn)都不夠，因為你的雄心永遠(yuǎn)比你的財力跑得快。中國搞土地財政最厲害、賣地收入最多的城市如北上廣和杭州等熱點城市，都是最有錢的地方政府。
回過頭來想，我們過去不賣地是怎么過的？因為賣了幾年地好像現(xiàn)在不賣地就不行啦？全世界的政府不賣地都能過，人家經(jīng)濟增長那么慢都能過日子，我們經(jīng)濟增長這么快就不能過日子了？至于中央和地方怎么分稅收，那是另一回事情。
所以我認(rèn)為，要真改革，首當(dāng)其沖的就是土地財政，必須先從這里動刀。不觸動這個根本，這條道路就不可能轉(zhuǎn)型。政府必須先對自己下刀，切割清自己的利益，否則很難取信于民，取信于市場，你想去調(diào)節(jié)別人的既得利益也就不會有底氣。
對城鎮(zhèn)化道路的選擇，就是對改革道路的選擇，關(guān)鍵是要有一套全新的機制設(shè)計，通過轉(zhuǎn)變利益的分配去轉(zhuǎn)變?nèi)说男袨?br />
記：改革從政府開始，接下來的步驟呢？
華：先從政府自己開始，然后是對城中村和城郊農(nóng)民征收土地的方式進(jìn)行調(diào)整。日韓和我國臺灣地區(qū)早有先例，就是公平優(yōu)先原則，采取給你留一點點地的方式，讓你參與進(jìn)來，但也不會讓你因為城市化就發(fā)一筆大財。然后還要對開發(fā)商、屯房者，一個個都得調(diào)?？傊?，就像我剛才說的，要把四大既得利益集團(tuán)的利益調(diào)整出來，讓他們回到外來人口的身上，這樣才能從各個環(huán)節(jié)降低城鎮(zhèn)化的成本。
理想的情況，未來土地增值的主要收益，都要歸到進(jìn)城的農(nóng)民工和外來人口上，而不是給政府蓋大樓或者修大馬路，不是給開發(fā)商暴利，不是讓城中村的人一夜暴富。
記：你之前多次提到，要在各個環(huán)節(jié)擠出資金為移居人口建設(shè)保障房，其中就包括對于商品房市場的調(diào)控。但似乎有這樣一種看法，認(rèn)為在住房市場最理想的狀況是“商品的歸商品，保障的歸保障”。
華：這要取決于保障房占多大比重?，F(xiàn)在的保障房建設(shè)量太少，而且不公平。其實，保障房最應(yīng)該解決的是移居人口的住房問題，但現(xiàn)在的保障房建設(shè)還停留在解決城市居民的階段。嚴(yán)格來說，中國的保障房建設(shè)還沒有真正開始。因為城市化是農(nóng)民進(jìn)城，如果還沒主要給進(jìn)城農(nóng)民蓋房，就不是真正的保障房。中國現(xiàn)在真能為大多數(shù)移居人口蓋的保障房面積只能是40-50平方米，韓國就是這個標(biāo)準(zhǔn)。而且要以租為主，先租后售也行，但不能上市的封閉期要像當(dāng)年日本那樣至少15年到20年，這才是真正公平的保障房。
回到你剛才的問題，如果保障房能解決大部分人問題的時候，像新加坡70%以上居民都住的是保障房，那商品房愿意漲就漲去吧，多繳稅就可以了。但是如果保障房只有10%，商品房卻漲到了天上去，那你讓大多數(shù)人怎么活？如果大部分人還要買商品房，那么對不起，自住商品房價格也不能太高。
記：我注意到，你的一系列改革設(shè)想都是以土地作為邏輯的起點。
華：對，1978年的中國改革是從不起眼的農(nóng)村家庭承包起步，卻真真實實地啟動了中國經(jīng)濟整體轉(zhuǎn)變的按鈕。同樣的道理，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型也必須從土地制度入手，土地的錢被別人拿走了，戶籍制度還怎么改？而一旦農(nóng)民工及其家屬可以進(jìn)城安居，城鄉(xiāng)一體化也好解決了。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，農(nóng)民可以選擇出售原來的土地進(jìn)城落戶，城里人也可以下鄉(xiāng)置業(yè)，多占房、地的人多納稅。農(nóng)村土地被釋放后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題也就迎刃而解。
記：李克強總理曾強調(diào)，要將城鎮(zhèn)化這個最大內(nèi)需和改革這個最大紅利結(jié)合起來。怎么理解這句話？
華：實際上，對城鎮(zhèn)化道路的選擇，就是對改革道路的選擇。從周邊與我國人均耕地等資源狀況相近的日本、韓國和我國臺灣地區(qū)的情況看，在二戰(zhàn)之后大家的起點相差不大，這幾個國家和地區(qū)差不多都是用了二三十年的時間，使得城市人口占比從20%~30%上升到80%，并進(jìn)入高收入經(jīng)濟體的行列，成就了二戰(zhàn)后全球最成功的東亞模式。
既然我們現(xiàn)在強調(diào)新型城鎮(zhèn)化，強調(diào)“人”的城鎮(zhèn)化，就應(yīng)該扎扎實實地研究一下。城鎮(zhèn)化中遇到的很多問題，我覺得都是有答案的。關(guān)鍵是要有一套全新的機制設(shè)計，通過轉(zhuǎn)變利益的分配去轉(zhuǎn)變?nèi)说男袨?，否則就不會有新型城鎮(zhèn)化。
