地方的土地財政算盤還能打多久
發(fā)表于：2013-06-20 11:31
近幾年來，地方債務規(guī)模高速擴張。這既是當前中國經(jīng)濟發(fā)展的鮮明特點，也必將演化成為未來要解決的難題。本月國家審計署公布的36個城市債務審計報告顯示，這些城市債務余額高達3.8萬億元，相比兩年前增長了12.94%。兩年前，全國地方債務余額的審計結(jié)果為10.7萬億元，若該數(shù)字也保持同樣的增長比例，當前地方政府的債務余額總規(guī)模應超過12萬億元。
地方政府官員對此并不特別著急，因為算算土地賬，就知道這些債務不是大問題。媒體報道了某市長的算賬方式：城市新區(qū)現(xiàn)在土地賣50萬元一畝，借債進行基礎設施建設，等新區(qū)條件成熟后，土地可以賣到1000萬元一畝，五年內(nèi)投資幾百個億，可賺回一千個億。持有類似算法的市長不止一個，某直轄市市長在今年兩會期間也曾演算過，該市從2002年開始儲備土地40萬畝，10年來投入基礎設施建設6000億元，其間用地20萬畝，扣掉征地拆遷費用，收益有兩三千億元，抵消了城市基礎設施建設的大部分開支。
我國預算法規(guī)定，地方政府不得搞赤字財政，相應地沒有賦予其舉債權(quán)。但地方政府為應對大規(guī)模城市建設的資金需求，普遍通過各類地方融資平臺機構(gòu)變相舉債。1994年財政分稅制后，地方財權(quán)與事權(quán)高度不對等，謀求新的財政資金來源成為地方政府最緊要的問題。由于增值稅75%歸中央，2002年開始，中央還參與企業(yè)所得稅和個人所得稅收入的分享，并從最初中央地方五五分成發(fā)展到2004年的六四分成，因而地方政府不得不從“企業(yè)財政”脫身出來另尋方向。
在分稅制條件下，留給地方的稅種中包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的各類稅。另外，按照我國土地管理政策，土地出讓金全額歸地方。1998年開始的房改啟動了房地產(chǎn)市場，加上土地儲備制度建立后地方政府壟斷了土地一級市場供應，這使地方政府意識到，只要大興土木，進行城市基礎設施建設，并大規(guī)模出讓土地，不僅能解決財政收支缺口，還可創(chuàng)造GDP，顯示政績。很自然地，地方政府集體了轉(zhuǎn)向“土地財政”之路。
“土地財政”對地方政府而言并非簡單的賣地收入的貢獻，它至少包含三個層面的支撐財政擴張的作用：一是土地出讓金可增加地方預算外財政收入，當前這部分在地方財政總盤子中比例普遍較高，達40%～50%的水平，高的可達到70%以上；二是大量土地進行基礎設施建設后進入房地產(chǎn)市場開發(fā)，帶來巨大的開發(fā)體量，帶動了建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為城市的稅收做出了貢獻；三是在房地產(chǎn)價格高漲、土地市場繁榮的前提下，通過融資平臺以土地抵押獲得銀行貸款進行城市基礎設施建設，這一部分構(gòu)成了地方債務的大部分，據(jù)估計在60%以上。
雖然以土地為主要抵押物的地方債務并未進入政府財政體系，但其使用基本按照政府意圖進行，用途基本覆蓋了本應由財政收入開展的基礎設施建設，實際起到擴大地方財政支付能力的作用。另外，它是以政府的未來土地收益來償付，相當于未來政府土地出讓收入的提前透支。在缺乏監(jiān)督與核算的情況下，上一任政府有可能最大化地出讓土地，將全部土地出讓金和大量未來土地收入抵押獲得的債務投入跨政府任期的工程項目，給未來的民眾和政府造成“代際不公平”。
與一些地方的市長的胸有成竹不同，人民日報意識到這種不公平的可能，發(fā)表文章批評這些地方政府的領導風險意識差，為官主要考慮當下政績，不考慮長期債務風險。
若僅從過去這些年的經(jīng)驗看，前述市長們的算法似乎問題不大。若不考慮代際公平問題，或僅考慮未來城市化可能逐步放緩，當前借債度過資金瓶頸期后，未來債務需求會減少，則問題看上去不會太嚴重。現(xiàn)在問題是，接下來的十年、二十年是否還能保持過去十年的發(fā)展速度，以往城市建設的老套路還能維持嗎？
前述市長們的算法之所以成立，根本原因是前十年城市的快速發(fā)展與房地產(chǎn)業(yè)的興旺，尤其是后者，直接確保了賣地收入的充裕。2003年以來，中國房地產(chǎn)市場持續(xù)火熱，大概只在遭遇世界金融危機沖擊后的2008年末到2009年5月之間有過短暫的跌落。除了投資渠道狹窄外，房地產(chǎn)熱的更主要原因是國內(nèi)流動性的過度寬松。這十年可分為兩個階段，2008年之前是加入WTO以及壓低匯率導致外匯儲備急升，外匯占款增加，央行被動超發(fā)貨幣；2009年后，為了刺激經(jīng)濟，放行各類大型項目投資，也放松信貸閘門，帶來的市場流動性整體過剩更勝之前。
未來一段時間，這兩方面產(chǎn)生流動性過剩的因素，可能都會受到壓制。外匯占款方面，首先由于歐盟并未在實質(zhì)上走出危機，日本安倍政府實施刺激政策后，惡果已經(jīng)顯露，對中國產(chǎn)品的出口需求增長乏力；其次是國內(nèi)各類成本增加以及匯率持續(xù)上漲，導致出口價格優(yōu)勢喪失；另外，近期美國經(jīng)濟逐步走強，可能退出量化寬松政策，導致熱錢也加速流出中國。這些都導致外匯占款減少，國內(nèi)資金面趨緊。具體表現(xiàn)為，5月中國金融機構(gòu)新增外匯占款668.62億元，較4月份的2943.54億元大幅減少2274.92億元，這種趨勢很可能持續(xù)下去。
在刺激項目投資方面，本屆政府明顯要謹慎很多。雖傳出過發(fā)展改革委大量批復投資項目的消息，但并未看到實質(zhì)性的銀行資金支持。各類信息表明，政府對經(jīng)濟下行趨勢表現(xiàn)出高容忍度，保增長不再被放在最重要位置，并傳遞出借此機會進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整的意圖。這種宏觀政策的選擇無疑是明智的，2008年“4萬億”投資的直接后果是通脹水平和地方負債的急升，更深層的影響是全面產(chǎn)能過剩，導致各類投資項目回報率降低。當前銀行謹慎放貸，原因也與地方項目明顯缺乏可投資價值有關(guān)。
可以說，在擴大出口做到盡頭，投資收益大幅降低后，中國經(jīng)濟除了大幅提振內(nèi)需外，并沒有更好的道路。若沒有實際的經(jīng)濟增長手段而刻意保持流動性，帶來的不僅將是房價攀升，更是惡性通脹的可能。反之，則流動性的趨緊可能性很大，結(jié)果將是房地產(chǎn)市場熱度不復以前，土地財政大受影響。僅此一點，市長們的計算公式就得全部重來。由此，地方也須警醒，不能再靠以往經(jīng)驗，寄望于通過土地財政，既做大城市規(guī)模，又保障地方債務的償還。當然，這更需中央政府統(tǒng)籌安排，先避免債務規(guī)模進一步在地方官員的政績沖動下放大，然后還要著手處理現(xiàn)有的債務規(guī)模問題，以逐步走出土地財政的約束。
?。ㄗ髡呦嫡憬髮W公共管理學院土地管理系講師、人文地理學博士）
