法律研究院研究員傅蔚岡：基本農(nóng)田為什么會(huì)長(zhǎng)在山上
發(fā)表于：2013-07-08 08:51
在一般的印象中，耕地或者說基本農(nóng)田應(yīng)該是落在平地上。盡管梯田在視覺效果上美輪美奐，會(huì)引發(fā)很多文藝青年的喝彩，但從農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出來看，還是平地上好。理由非常簡(jiǎn)單，因?yàn)槠降乩锏霓r(nóng)田便于灌溉，在播種和收割時(shí)也便于機(jī)械化操作。在我們老家，當(dāng)年分田 也就是包產(chǎn)到戶的時(shí)候，為了公平起見，梯田和平地上的水田往往是要搭配起來進(jìn)行分配，杜絕某些人因?yàn)檫\(yùn)氣太差而分到手的都是梯田……
如果單從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度而言，在梯田上種植并不是一件比較劃算的生意，也正是如此，在那些稍有農(nóng)地資源的地方，很少會(huì)有梯田，更多的農(nóng)作物則是被種植在平地上的農(nóng)田里。不過最近在浙江等地，卻出現(xiàn)了在山上開墾農(nóng)田的舉動(dòng)，而且這并不是一縣一地的現(xiàn)象，而是在很多地區(qū)，甚至是全省范圍內(nèi)的舉動(dòng)。據(jù)浙江省政府官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，在過去的5年里，浙江完成墾造耕地113.8萬畝。這么多的耕地從哪里來？當(dāng)然不會(huì)是憑空從天上掉下來 除了海邊地區(qū)可以圍墾造田，絕大多數(shù)縣市還是把耕地往山上移。
為了能夠在山上辟出耕地，政府花了不少資金。據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》報(bào)道，其中，寧波市鄞州區(qū)把墾造耕地補(bǔ)助資金，從原來6萬元/畝提高到10萬元/畝，山區(qū)、半山區(qū)建成達(dá)到節(jié)水灌溉要求的墾造耕地項(xiàng)目補(bǔ)助增加2萬元/畝。這就回到了本文開頭的一個(gè)問題，既然梯田的效益并不高，那浙江省為什么還要在山上開辟耕地，甚至給予重金補(bǔ)助？
事實(shí)上，浙江省之所以要墾造耕地，表面上看是為了維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的耕地，但更重要的目的并不是為了耕地，而是為了維持每年的建設(shè)用地?cái)?shù)量。根據(jù)浙江省發(fā)改委和浙江省國(guó)土廳的數(shù)據(jù)和資料，今后5年浙江擬固定資產(chǎn)投資10萬億元以上，這也意味著今后將占用越來越多的耕地。而《土地管理法》所規(guī)定的“占用耕地補(bǔ)償制度”則意味著浙江方面必須開墾新的耕地來彌補(bǔ)因此而減少的耕地。
法律上具體是這么規(guī)定的：“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照"占多少，墾多少"的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地?！闭且?yàn)橛羞@個(gè)“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”制度，才會(huì)有浙江方面不惜血本在山上開辟耕地的舉措。據(jù)報(bào)道，今年內(nèi)浙江要完成墾造耕地16萬畝。
或許有人會(huì)說，無論土地的肥沃程度還是耕作的便利性，將耕地開在山上都是一件得不償失的事，為什么浙江要這么做？如果單單是著眼于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這個(gè)論斷當(dāng)然成立，但如果是把目光再放遠(yuǎn)一點(diǎn)，情況就是兩樣：如前所述，在山上開墾一畝地的成本在10萬元左右，但平原地區(qū)一畝建設(shè)用地的價(jià)值可能就是100萬元，一來一去，政府還是賺了將近90萬。更何況，不少林地在被辟為耕地的過程之中，本身就可以將樹木出賣而獲得一筆收入，一地三用，何樂而不為呢？
當(dāng)然，并不是所有人都會(huì)從中受益，比如說當(dāng)?shù)氐拇迕窨赡芫蜁?huì)因?yàn)榱值乇黄茐睦媸軗p。就像有村民在接受媒體采訪時(shí)表示，當(dāng)?shù)卮迕裰饕N植蘑菇，原料以木材為主，之前他們可以直接上山砍伐。但被墾造成為耕地之后，當(dāng)?shù)啬静膬r(jià)格已經(jīng)上漲至30元/100斤左右，導(dǎo)致蘑菇種植成本上升，更重要的是當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境遭到破壞，甚至引發(fā)了山體滑坡、泥石流等自然災(zāi)害。
事實(shí)上，類似的占補(bǔ)平衡政策并不只是在浙江一地出現(xiàn)，而是全國(guó)各省市都存在，只不過各地表現(xiàn)形式不一。由于城市化的推進(jìn)要占用耕地，但《土地管理法》上又有“占用耕地補(bǔ)償制度”這個(gè)金箍棒，怎么辦？各個(gè)部門都在小心翼翼地推進(jìn)各種形式的“占補(bǔ)平衡”，國(guó)土資源部于2008年頒布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，號(hào)召在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”，華北等地農(nóng)民的“撤村改居”就是在這一大背景下產(chǎn)生。而浙江由于“七山二水一分田”的資源稟賦，無法從農(nóng)民手中獲得更多的建設(shè)用地，于是把腦子動(dòng)在山上，通過將林地開辟為耕地獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)。
當(dāng)然，你可以說這種“占補(bǔ)平衡”是一種自欺欺人的游戲，但問題是，在法律上存在“占用耕地補(bǔ)償制度”的前提，且有大量的人口從農(nóng)村涌入城市的大背景下，地方政府還有比這個(gè)更好的辦法嗎？從這個(gè)意義而言，要解決在山上造耕地的問題，歸根結(jié)底要通過土地市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制改革才能夠完成。
(作者系上海金融與法律研究院研究員)
