益陽(yáng)：以政府信托探索土地流轉(zhuǎn)新模式
發(fā)表于：2013-10-19 09:24
新華社信息長(zhǎng)沙電湖南省益陽(yáng)市從２００９年起探索土地信托流轉(zhuǎn)模式，通過(guò)“政府信托”的方式將農(nóng)戶分散的土地流轉(zhuǎn)集中起來(lái)，再以合同方式租賃給農(nóng)業(yè)公司或大戶，這種政府扮演“中間人”角色的模式，較好解決了傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)中雙方屢屢違約的難題，在減少土地拋荒、激活農(nóng)村資源要素、加大農(nóng)業(yè)投入等方面起到了積極作用。
一、政府“一肩挑兩頭”搭建穩(wěn)定流轉(zhuǎn)平臺(tái)
益陽(yáng)市委政研室主任陳世民介紹，益陽(yáng)市土地信托流轉(zhuǎn)是由政府全資注冊(cè)成立信托公司，負(fù)責(zé)土地信息收集和發(fā)布，在做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、接受農(nóng)民土地委托、并與農(nóng)民簽訂信托流轉(zhuǎn)合同后，篩選農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司，向其發(fā)包土地，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)整合涉農(nóng)資金、實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目。
在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民首先與信托公司簽訂意向性協(xié)議，信托公司在三個(gè)月內(nèi)尋找合適的企業(yè)（大戶）。如逾時(shí)未找到合適對(duì)象，或農(nóng)民對(duì)對(duì)象有疑慮，土地將返還農(nóng)民手中。雙方就租金達(dá)成協(xié)議后，企業(yè)（大戶）一次性付清一年租金，信托公司再在每年３月和８月分兩次付給農(nóng)民。此外，企業(yè)（大戶）還需向信托公司繳納每畝１００元的押金和１０元管理費(fèi)。
益陽(yáng)市農(nóng)村工作部副部長(zhǎng)陳瑤認(rèn)為，益陽(yáng)的做法有三方面特點(diǎn)：一是通過(guò)“三角形”關(guān)系形成了更為穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)契約關(guān)系，農(nóng)民把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托給政府后，在隨意退出方面受到制約；二是政府作為中間人，積極發(fā)揮整合項(xiàng)目、提高土地資源利用效益等功能；三是可以兼顧多方面利益特別是保障農(nóng)民利益，而且這種信托關(guān)系可以繼承，具有穩(wěn)定和長(zhǎng)期的特性。
記者了解到，２００８年，益陽(yáng)全市自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到１１６萬(wàn)畝，占耕地總面積的３２．１％，但后來(lái)這一比例難再突破。自２００９年開(kāi)展土地信托流轉(zhuǎn)以來(lái)，目前試點(diǎn)已由草尾鎮(zhèn)擴(kuò)大到全市１２個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，流轉(zhuǎn)率提升到了４５％，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到７０％以上。
最早試點(diǎn)的沅江市草尾鎮(zhèn)有１５萬(wàn)畝耕地，信托流轉(zhuǎn)已達(dá)４萬(wàn)多畝。鎮(zhèn)黨委書(shū)記李向前介紹，等到一批傳統(tǒng)形式流轉(zhuǎn)的土地到期之后，這一數(shù)字還將大幅提高。目前全鎮(zhèn)共引進(jìn)企業(yè)（大戶）近３０家，５００畝以上種植基地超過(guò)２０個(gè)，最大的一戶達(dá)到８０００多畝，引進(jìn)資金上億元。
二、“一舉三得”破解土地流轉(zhuǎn)瓶頸
記者了解到，益陽(yáng)的土地信托流轉(zhuǎn)模式，讓農(nóng)民和企業(yè)（大戶）吃了定心丸，部分解決了新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)耕地拋荒嚴(yán)重、大戶不敢投入、農(nóng)民增收緩慢等難題。
破解土地拋荒問(wèn)題。２００７年之前，益陽(yáng)全市耕地大規(guī)模拋荒，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)拋荒面積甚至達(dá)到三分之一。當(dāng)?shù)馗刹肯蛴浾叻从常瑸榱私鉀Q拋荒，當(dāng)?shù)夭扇×朔制?、收取代耕費(fèi)等行政措施，甚至將治理拋荒作為考核干部的指標(biāo)，但隱性拋荒等問(wèn)題依然難以根治。土地信托流轉(zhuǎn)之后，拋荒現(xiàn)象得到極大改善。談及信托流轉(zhuǎn)帶來(lái)的變化，李向前說(shuō)，“２００５年，草尾鎮(zhèn)１５萬(wàn)畝耕地，拋荒最多時(shí)有３萬(wàn)－４萬(wàn)畝，還有水稻‘雙改單’３萬(wàn)多畝?，F(xiàn)在可以說(shuō)在草尾鎮(zhèn)土地拋荒的問(wèn)題已經(jīng)得到根治。”
破解大戶不敢投入問(wèn)題。益陽(yáng)市蔬菜種植大戶李衛(wèi)兵告訴記者，以前自己直接從農(nóng)戶手里流轉(zhuǎn)土地，“扯皮”無(wú)休無(wú)止。十多年來(lái)，他輾轉(zhuǎn)了洞庭湖區(qū)多個(gè)縣市，每隔兩三年就得換地方讓他苦不堪言。２００９年李衛(wèi)兵在益陽(yáng)信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的草尾鎮(zhèn)“安營(yíng)扎寨”，這次與政府下屬的信托公司簽了１０年的合同，讓他放心投入，這四年在近２０００畝的蔬菜基地上的投入已超過(guò)千萬(wàn)。
草尾鎮(zhèn)立新村“艾青大蒜生產(chǎn)基地”的老板艾青告訴記者，他現(xiàn)在種植的１０００多畝土地之前就已經(jīng)流轉(zhuǎn)在自己手上，信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)以后，他重新辦理了手續(xù)、簽訂了合同，將其全部轉(zhuǎn)為信托流轉(zhuǎn)。“轉(zhuǎn)為信托流轉(zhuǎn)之后我一次性投入了２００多萬(wàn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，之前不敢投，怕沒(méi)有保證。”他說(shuō)。
破解農(nóng)民增收問(wèn)題。草尾鎮(zhèn)樂(lè)元村村民蔡術(shù)奇所在的十一組共有１８０畝耕地，去年他和另外幾個(gè)農(nóng)戶代表全組與信托公司簽訂了８年的合同。流轉(zhuǎn)價(jià)格比自發(fā)流轉(zhuǎn)每畝高１００多元，而且全組人幾乎都在老板的基地打工，打工的收入一年也有一兩萬(wàn)?！袄习遒嵉迷蕉?，我們的錢(qián)就越多。而且有政府做擔(dān)保，我們也不怕老板跑?！蹦壳安菸叉?zhèn)已有上萬(wàn)戶農(nóng)民已經(jīng)或有意向向信托公司信托自家的土地。據(jù)了解，草尾鎮(zhèn)樂(lè)元村７個(gè)基地去年發(fā)放的工資總數(shù)高達(dá)１０００多萬(wàn)元。領(lǐng)工資的絕大部分人都是參與信托流轉(zhuǎn)后到基地打工的農(nóng)民。
三、對(duì)癥下藥防范“三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，益陽(yáng)的土地信托流轉(zhuǎn)模式仍存在三方面潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要在進(jìn)一步的探索中不斷完善政策，加以防范：一是規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，考慮到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中可能出現(xiàn)大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，要解決他們的隱性失業(yè)和生活保障問(wèn)題；二是減少穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，隨著土地收益不斷提高，與土地相關(guān)的糾紛越來(lái)越多，在土地流轉(zhuǎn)中更要做好各種矛盾調(diào)處化解，從體制機(jī)制上保障農(nóng)民的權(quán)益；三是減少行政風(fēng)險(xiǎn)，政府介入后，要防范對(duì)農(nóng)戶可能造成的權(quán)力侵害，比如對(duì)土地流轉(zhuǎn)中“釘子戶”采取強(qiáng)制措施等行為。
針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，益陽(yáng)市陸續(xù)出臺(tái)了一些針對(duì)性措施。一是通過(guò)土地確權(quán)，讓農(nóng)民放心。草尾鎮(zhèn)四民村村民張兵說(shuō)，他在去年６月２６日已經(jīng)領(lǐng)到了四個(gè)“紅本本”——《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《農(nóng)村集體土地所有權(quán)證》、《農(nóng)村集體土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》?！坝辛诉@些證書(shū)，我的土地流轉(zhuǎn)給誰(shuí)都不怕?！庇浾吡私獾?，益陽(yáng)市去年啟動(dòng)農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)頒證試點(diǎn)，今明兩年將全面完成確權(quán)工作。
二是建立矛盾調(diào)處機(jī)制，化解不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。記者注意到，在益陽(yáng)市所有關(guān)于土地信托流轉(zhuǎn)的文件材料中，“農(nóng)民自愿”都被提及并強(qiáng)調(diào)。李向前介紹，信托機(jī)構(gòu)的設(shè)置實(shí)際上是采用的“１＋１”模式，即成立土地信托投資公司的同時(shí)，還成立土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。服務(wù)中心主要協(xié)助完成土地確權(quán)、處理土地經(jīng)營(yíng)中的矛盾糾紛、幫助經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的可行性論證、組織委托方（農(nóng)民）進(jìn)行技能培訓(xùn)并提供就業(yè)介紹等工作。而這其中，向農(nóng)民宣講信托流轉(zhuǎn)、說(shuō)服農(nóng)民流轉(zhuǎn)手中的土地是當(dāng)下服務(wù)中心的主要工作。
三是政策設(shè)計(jì)上建立退出機(jī)制，防范可能出現(xiàn)的強(qiáng)迫行為。根據(jù)益陽(yáng)市的規(guī)定，在合同約定的期限內(nèi)，農(nóng)戶不得隨意提前終止合同，一定要求退出的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)同村農(nóng)戶三分之二以上人數(shù)同意，并且其退出后可取回的地塊由村民委員會(huì)按照大約等值的原則確定。草尾鎮(zhèn)土地信托流轉(zhuǎn)公司副總經(jīng)理曹建安告訴記者，為了防止政府可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，草尾鎮(zhèn)土地信托公司正在探索成立有基層組織、農(nóng)民代表和專業(yè)技術(shù)人員參加的監(jiān)事會(huì)。各級(jí)財(cái)政、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門(mén)也將對(duì)土地信托公司的資金使用、項(xiàng)目建設(shè)和土地經(jīng)營(yíng)等情況進(jìn)行監(jiān)管。
