張曉山：減少土地財政依賴 土改阻力會小很多
發(fā)表于：2013-11-11 08:27
新一輪土地改革如何進(jìn)行，是十八屆三中全會備受矚目的議題。
??當(dāng)前中國經(jīng)濟面臨轉(zhuǎn)型和拐點，有觀點認(rèn)為，中國經(jīng)濟可能從此跌入谷底，因為改革開放30多年來的紅利已經(jīng)釋放殆盡，而相反的觀點則指出，中國完全能走出中等收入國家陷阱，因為在制度改革方面的紅利還有很大的釋放空間，尤其是經(jīng)濟發(fā)展所必須的各類生產(chǎn)要素，如果通過進(jìn)一步的改革，使其能更自由地流通，必將能使中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)健地增長。而在各類要素中，土地是最基本的。
??長期以來，中國的土地制度受制于國有和集體土地二元分割的藩籬，無法進(jìn)行自由流通，由此催生的征地制度也飽受詬病，與此同時，由于工業(yè)用地成本很低，開發(fā)粗放，造成一方面用地指標(biāo)緊張，另一方面，大量地塊閑置、使用效率不高。
??如何通過改革釋放土地要素的紅利？為此，《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》采訪了全國人大農(nóng)委委員張曉山。
??土地問題的深層次原因
??《21世紀(jì)》：《土地管理法》修正案為何沒有在人大通過，農(nóng)村集體土地征收補償條例也沒法出臺，背后原因何在？
??張曉山：深層次的原因我想還是央地之間的財權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾沒有解決吧。中央這塊需要進(jìn)行收入分配格局的調(diào)整，真正把利益向基層傾斜，從源頭上大幅度減少專項資金，當(dāng)然這個很難。另外讓地方有一定的稅金，尤其縣鎮(zhèn)一級的基層能讓它有自我生長的能力，然后把基層預(yù)算這塊能夠都納入整體的預(yù)算，而且能夠使地方人大、政協(xié)、社會團(tuán)體真正監(jiān)督錢的使用。
??中央集中財權(quán)的目的是為什么？就是怕地方有了財權(quán)之后亂花錢，確實有這個問題，但解決亂花錢的關(guān)鍵是有效的監(jiān)督，監(jiān)督這錢能不能真正用到實處，能不能真的解決老百姓迫切需要解決的問題，在此前提下給地方更多的財權(quán)。地方有了財權(quán)和穩(wěn)定的稅收來源，多少能夠減少對土地財政的依賴，至少在修改土地管理法和逐步取消征地制度上阻力會小很多。
??《21世紀(jì)》：最近外界普遍認(rèn)為，十八屆三中全會在土地流轉(zhuǎn)方面會有更大的動作，您如何看待目前土地流轉(zhuǎn)方面的問題？
??張曉山：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的第一個問題當(dāng)然是農(nóng)村的經(jīng)營制度、經(jīng)營模式，我們的政策是家庭承包經(jīng)營和集體經(jīng)營為結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，并長期不變。未來發(fā)展農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度到底怎么變化？這是個大問題。
??未來以什么樣的經(jīng)營模式為主體，到底是搞公司加農(nóng)業(yè)，大公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)搞幾百畝、幾千畝、上萬畝、連片開發(fā)呢？還是我們搞家庭的種植、養(yǎng)殖？各種模式目前都存在，那么我們鼓勵和提倡什么樣的模式更有利于中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展？我個人提倡家庭經(jīng)營加上社會化服務(wù)：在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上農(nóng)戶的聯(lián)合合作，然后再與外界的多元化、多形式、多層次的社會服務(wù)主體進(jìn)行有效的對接，讓農(nóng)民能夠有效的進(jìn)入市場。
??另外，中國即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，也有4億人在農(nóng)村，所以這就決定中國不可能像美國、澳大利亞、加拿大那樣的幾千公頃大的公司農(nóng)場，或者南美的種植園，農(nóng)民都成為農(nóng)業(yè)工人，這是不可能的。
??我認(rèn)為中國未來還是專業(yè)化、商品化、集約化的農(nóng)業(yè)和小規(guī)模的口糧農(nóng)業(yè)并存這么一種局面。
??第二個問題，未來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體到底是誰？很多地方是386199部隊在經(jīng)營農(nóng)業(yè)，也就是說種地都只靠老人，小孩，婦女，青壯年勞動力全出去打工了。中國未來農(nóng)業(yè)勞動力來源是個大問題。
??《21世紀(jì)》：目前有一種聲音，認(rèn)為取消國有土地和集體土地之間的二元劃分行不通，因為怕違反土地用途管制和規(guī)劃的規(guī)定，您如何看？
??張曉山：恰恰相反，我認(rèn)為城鄉(xiāng)二元對立取消，其中重要一項是規(guī)劃也要一體化，要消除過去城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃，過去是城市規(guī)劃，農(nóng)村沒有規(guī)劃，農(nóng)民自己想怎么弄就怎么弄，以后的規(guī)劃應(yīng)該是一體化的規(guī)劃；第二：規(guī)劃要高于所有制，規(guī)劃不光涉及國有土地，也包括集體土地在內(nèi)；第三：規(guī)劃本身要明確的用途，農(nóng)地就是農(nóng)地，不能蓋房子。最后一點也是最重要的一點是：規(guī)劃要民主科學(xué)，規(guī)劃不是幾個專家弄完以后，領(lǐng)導(dǎo)人一拍就完了，因為規(guī)劃是百年大計，涉及到資源的配置、人口的分布、如何創(chuàng)造一個更好的人居環(huán)境，如何讓人活著更有尊嚴(yán)，幸福指數(shù)更高。所以這個規(guī)劃應(yīng)該要有一個民眾參與、社會知情的程序，包括聽證各種方式。
??嚴(yán)控用地規(guī)模有一定合理性
??《21世紀(jì)》：當(dāng)前很矛盾的一個現(xiàn)象是一方面地方喊自己沒有用地指標(biāo)，一方面有些工業(yè)園區(qū)土地閑置十分嚴(yán)重，什么原因？
??張曉山：現(xiàn)在中央對地方的用地指標(biāo)、增減掛鉤有種種控制，地方很頭疼，從我調(diào)研的情況來看，地方主要反映如下問題：一是增減掛鉤用地只能在本地區(qū)，不能跨縣，更不能跨省，所以發(fā)達(dá)地區(qū)都希望在跨區(qū)域上能有所突破，能夠?qū)嵭腥珖耐恋刭Y源的有效配置，比如江蘇沒有地了，可不可以到黑龍江復(fù)墾，把它的指標(biāo)拿來我用。
??二是周轉(zhuǎn)指標(biāo)太少，各地的年度土地利用規(guī)劃跟它的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃用地需求有比較大的缺口，這一缺口無法靠這些周轉(zhuǎn)指標(biāo)來填補。
??三是周轉(zhuǎn)期限的問題，中央規(guī)定占補平衡應(yīng)該先補后占，在實際操作中一般采取周轉(zhuǎn)用地的辦法，國土資源部對周轉(zhuǎn)用地歸還一般以3年為期，但實踐中3年來不及，得5年。
??四是“雙置換”問題，這指的是不光指標(biāo)要置換，空間也要置換，置換的時候要確定哪塊地是給我的，地方覺得這限制了它的自由選擇權(quán)。
??當(dāng)然中央和國土部門給地方種種限制也有苦衷，就是要想抑制你賣地的沖動，而且知道口子只要一開，上有所好下必甚焉，大家群起而效仿，最后就很難守住耕地紅線了。實際上盡管中央卡的那么緊，地方還是有各種變通的手段來突破限制，打各種擦邊球，以至一些地方還在到處亂征地，亂開發(fā)，最后出現(xiàn)土地閑置、鬼城、空城。
??因此在當(dāng)前的政策條件下，中央的嚴(yán)格控制用地規(guī)模是有一定合理性的，這會逼得地方提高你的容積率，提高你的開發(fā)強度，提高單位土地面積的產(chǎn)出，我們的單位平方公里土地GDP產(chǎn)出跟香港、紐約這些地方比，低很多，為什么？因為工業(yè)用地的成本很低，開發(fā)經(jīng)營很粗放。現(xiàn)在嚴(yán)格控制用地，這就逼得地方不得不搞科技創(chuàng)新，搞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，最終提高整個經(jīng)濟的競爭力。
??《21世紀(jì)》：目前在考慮要適當(dāng)提高工業(yè)用地的成本？
??張曉山：具體進(jìn)展我不太清楚，但提高工業(yè)用地的成本恐怕會遇到一定的阻力，因為中國各地都在競爭，都要保增長，保增長的話就要吸引投資，你要提高工業(yè)用地成本不等于自己把自己的競爭力下降了嗎？但中央的思路是清楚的，各地不能再搞什么GDP競爭了，發(fā)展不能光靠數(shù)量，要有質(zhì)量和效率。
