新一輪土改啟動(dòng) 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐焚Y產(chǎn)
發(fā)表于：2013-11-16 09:39
十八屆三中全會(huì)公報(bào)中提及的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，為中國(guó)新一輪土地改革拉開(kāi)了序幕。在中共中央關(guān)于全面深化改革決定的全文中，黨中央進(jìn)一步指出，“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”
同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。”
這表明，農(nóng)村土地使用權(quán)已經(jīng)與城市土地的使用權(quán)一樣，可以作為“資產(chǎn)”入市交易。以往城鄉(xiāng)之間土地使用權(quán)的二元制結(jié)構(gòu)，將漸漸消失。一元化的土地使用權(quán)結(jié)構(gòu)，將最大限度地保障農(nóng)民在土地使用權(quán)上享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
亙古以來(lái)，土地都是人們懶以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。一個(gè)國(guó)家，如何配置土地資源、如何使用土地資源、如何與民分享土地資源，決定著其政治方針、經(jīng)濟(jì)理念、以及發(fā)展大計(jì)。
作為沒(méi)有模板可以依靠的社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)在土地政策上曾走過(guò)彎路、出過(guò)岔子；但總體而言，隨著時(shí)代的發(fā)展，伴著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的腳步，中國(guó)的土地政策始終是本著順應(yīng)民意的方向在前進(jìn)、在修正、在改革。無(wú)論是土地二元化結(jié)構(gòu)，還是土地使用權(quán)向一元化轉(zhuǎn)變，其終極標(biāo)桿都是“以人為本”。
唯一不同的，是在差異化的時(shí)代背景下，土地作為基本的生產(chǎn)資料，其所具備的市場(chǎng)屬性會(huì)略有不同。這一點(diǎn)，從近代我國(guó)農(nóng)村土地的變遷史上可以窺見(jiàn)。
“打土豪、分田地”可以說(shuō)是告別封建社會(huì)后，中國(guó)近代史上的第一次土地改革。這個(gè)口號(hào)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)工農(nóng)紅軍在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期提出的主要宣傳口號(hào)之一。它不僅表明了紅軍的政治主張，同時(shí)也深刻反映了毛澤東對(duì)中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題的深刻認(rèn)識(shí)和獨(dú)特見(jiàn)解。一無(wú)所有，窮困潦倒數(shù)千年的中國(guó)農(nóng)民，終于因此而擁有了自己的土地?？梢哉f(shuō)，這一時(shí)期的農(nóng)村土地，是相對(duì)私有化的。
具有標(biāo)志性意義的中國(guó)第二次土地改革，發(fā)生在20世紀(jì)50年代。上世紀(jì)50年代初，為防止農(nóng)村“兩極分化”，使農(nóng)民走共同富裕之路，也為保障國(guó)家能收購(gòu)到糧食來(lái)供應(yīng)城市居民，中國(guó)將分給農(nóng)民的土地收歸集體所有。由集體領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行耕種，實(shí)施分配，農(nóng)民對(duì)于土地不再擁有使用權(quán)，更無(wú)話語(yǔ)權(quán)?！稇椃ā芬?guī)定的農(nóng)村土地集體所有的屬性得以淋漓盡致的體現(xiàn)。
第三次具有轟動(dòng)性的土地改革，則是中國(guó)共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)后，在全國(guó)各地實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1978年，出現(xiàn)在安徽小崗村的“包干合同”，可以說(shuō)是這次“革命”的引擎；而真正的導(dǎo)火索則是農(nóng)民對(duì)于擁有土地話語(yǔ)權(quán)的渴望，對(duì)擁有土地使用權(quán)的期盼，對(duì)自我安排勞動(dòng)能力的訴求。
不過(guò)，這一次土地改革，雖然實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的主導(dǎo)，卻僅限于在農(nóng)業(yè)耕種上的自主權(quán)，并未涉及到農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，包括宅基地和耕地?？梢哉f(shuō)，農(nóng)民在土地使用權(quán)上享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。
隨著城鎮(zhèn)化的挺進(jìn)，中國(guó)城市對(duì)土地需求日益擴(kuò)大。然而，受制于農(nóng)村集體土地不能隨意轉(zhuǎn)讓的制度阻礙，城鎮(zhèn)化在土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓上日益捉襟見(jiàn)肘，并在土地的征用上與農(nóng)民出現(xiàn)一些難以調(diào)和的矛盾。與此同時(shí)，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，機(jī)械化種田的普及，農(nóng)民已經(jīng)不再滿足于只在農(nóng)業(yè)耕種上享有自主權(quán)。他們更期待享有土地使用權(quán)里的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
因此，第四次土地改革應(yīng)運(yùn)而生。與上述總結(jié)的前三次土地改革不同，在這一土地改革中，農(nóng)村“土地使用權(quán)”已經(jīng)不再單單是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而是可以進(jìn)行市場(chǎng)化操作的商品“資產(chǎn)”。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》全文明確指出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)?！?br />
這表明，城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)將徹底被打破。這一決定，順應(yīng)時(shí)代，符合民意。為城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展掃清了一定的障礙；農(nóng)民在土地使用權(quán)上享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)也得以完善體現(xiàn)；土地作為人們賴以生存和發(fā)展的根基實(shí)現(xiàn)了利潤(rùn)最大化。
值得注意的是，這一輪土改，與十一屆三中全會(huì)后發(fā)生的土改一樣，其帶來(lái)的好處，并不僅僅是土地紅利的釋放，還有土地之上的農(nóng)民權(quán)力的解放。
當(dāng)農(nóng)村土地的使用權(quán)可以作為資產(chǎn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民將不再是一種身份，而是一種職業(yè)。農(nóng)民可以根據(jù)自己的需求，轉(zhuǎn)讓手中的土地（包括耕地和宅基地）給立志從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并有條件實(shí)行機(jī)械化種田、節(jié)約化生產(chǎn)的人；而自己則利用轉(zhuǎn)讓使用權(quán)得來(lái)的資本，進(jìn)行其他投資，或從事其他職業(yè)。當(dāng)然，農(nóng)民也可以選擇繼續(xù)從事以往的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。只不過(guò)，在土地使用權(quán)成為“資產(chǎn)”的當(dāng)下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)模式將發(fā)生一定的轉(zhuǎn)變。
