易鵬：農(nóng)地要流轉(zhuǎn)須先土地財(cái)政軟著陸
發(fā)表于：2013-11-20 09:03
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三中全會(huì)后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必定會(huì)認(rèn)知到將是穩(wěn)步、小步的逐進(jìn)式前行，對(duì)于房?jī)r(jià)和土地財(cái)政的沖擊將是溫和的，對(duì)于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性增收也將是逐步的。
三中全會(huì)對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出臺(tái)了一系列的政策，包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，以及推動(dòng)進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等等。應(yīng)該說(shuō)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的力度在三中全會(huì)后會(huì)進(jìn)一步提速，但考慮到土地財(cái)政不能軟著陸等各種因素，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就很難快起來(lái)，要大步前行可能性不大，穩(wěn)步，小步推進(jìn)是主旋律。
這次三中全會(huì)之所以要進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一個(gè)最根本的出發(fā)點(diǎn)是為了促進(jìn)社會(huì)公平?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)差距太大，如果農(nóng)民利益長(zhǎng)期處于受損遲早有一天會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定。所以在18屆三中全會(huì)上，將17屆三中全會(huì)的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”中的逐步去掉了，也就意味著要進(jìn)入到更實(shí)質(zhì)的操作階段。
但必須要看到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)背后的復(fù)雜性，利益調(diào)整的艱巨性，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)絕不可能走簡(jiǎn)單的、粗放、快速的推進(jìn)之路。農(nóng)村土地大面積流轉(zhuǎn)當(dāng)前牽涉到很多方面的阻力，最主要的是兩大方面。
一方面是對(duì)土地財(cái)政的巨大沖擊。土地財(cái)政盡管有眾多詬病，但其也發(fā)揮了積極的作用，在推改善地方的基礎(chǔ)設(shè)施，城市面貌、平衡地方財(cái)力和事權(quán)起到了較大作用。何況，當(dāng)前土地財(cái)政已經(jīng)形成路徑依賴，一方面地方政府靠土地財(cái)政來(lái)搞建設(shè)，也靠土地來(lái)?yè)?dān)保進(jìn)行投融資平臺(tái)的融資，當(dāng)前的房?jī)r(jià)也基本由地價(jià)決定。如果農(nóng)地不加任何限制，大規(guī)模入市，必定會(huì)影響到土地財(cái)政的大幅減少，投融資平臺(tái)負(fù)債率會(huì)大幅提高，房?jī)r(jià)大幅下跌，很有可能導(dǎo)致出現(xiàn)系統(tǒng)性金融性風(fēng)險(xiǎn)。
這種大風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)是各界都不能承受之痛，故一定會(huì)穩(wěn)妥推進(jìn)，重要一點(diǎn)是要給土地財(cái)政尋找可以代替的新的財(cái)源點(diǎn)，比如房地產(chǎn)稅等，也包括為地方政府尋找新的事權(quán)與財(cái)權(quán)的平衡，比如中央上收部分事權(quán)等。換言之，土地財(cái)政不能軟著陸，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不會(huì)硬起來(lái)。這都需要一定時(shí)間做支撐。
另外一方面是對(duì)失地農(nóng)民未來(lái)的擔(dān)心。農(nóng)民的土地一定程度上具有極大的保障功能，是保證相對(duì)處于弱勢(shì)的農(nóng)民能夠有最基本生存的基礎(chǔ)，如果農(nóng)民對(duì)其包括宅基地在內(nèi)的各種土地財(cái)產(chǎn)一賣走之，而未來(lái)在城市并不能妥善的解決就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，那么很有可能在城市出現(xiàn)大面積的貧民窟，也可以導(dǎo)致別的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。故需要在推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，在培育新的就業(yè)能力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)上有大幅推進(jìn)后，相應(yīng)同步加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的力度，和同樣需要時(shí)間。
當(dāng)然，阻力不單純只有這兩點(diǎn)，還有工商資本進(jìn)入是否會(huì)帶來(lái)的“假農(nóng)業(yè)、真開(kāi)發(fā)”的問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)收入如何合理分配的問(wèn)題，土地確權(quán)進(jìn)度問(wèn)題等等方面。為此這也決定了未來(lái)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)肯定是穩(wěn)步、小步的逐漸推進(jìn)的方式。故在三中全會(huì)上采取的是先規(guī)范再實(shí)行、先試點(diǎn)后推廣、先易后難的方式來(lái)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
先規(guī)范就是再三強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)必須要符合規(guī)劃和用途管制，必須在用地計(jì)劃指標(biāo)之內(nèi)。我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，政府編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。
這樣的嚴(yán)格前提就使得土地即使流轉(zhuǎn)也不能隨意，粗放的使用，而是要集約使用，按照規(guī)劃用途來(lái)使用，即使產(chǎn)權(quán)有變化也不能變更用途，而土地計(jì)劃指標(biāo)來(lái)管理，也會(huì)控制農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的數(shù)量，從而避免對(duì)現(xiàn)有土地市場(chǎng)造成巨大沖擊。從這也可以明白，現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房是不可能短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)正的，即使未來(lái)要轉(zhuǎn)正也必須按照程序來(lái)，進(jìn)行利益的再分配。
先試點(diǎn)再推廣，就是選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。通過(guò)試點(diǎn)來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，平衡風(fēng)險(xiǎn)，把握節(jié)奏。
先易后難就是，先重點(diǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)同權(quán)，這個(gè)范圍極小，不包括農(nóng)民宅基地，也不包括農(nóng)村的公益性用地，而主要是指村組織將集體建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、個(gè)人使用，多數(shù)已經(jīng)成為廠房、倉(cāng)庫(kù)、商業(yè)市場(chǎng)等。經(jīng)營(yíng)性集體用地這個(gè)范圍就大幅縮小了，重點(diǎn)將是在城中村的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行試點(diǎn)。而難度較大的，面積大很多的農(nóng)村宅基地，肯定就在后面予以慎重推進(jìn)了。
有了上述邏輯，對(duì)于三中全會(huì)后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必定會(huì)認(rèn)知到將是穩(wěn)步、小步的逐進(jìn)式前行，對(duì)于房?jī)r(jià)和土地財(cái)政的沖擊將是溫和的，對(duì)于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性增收也將是逐步的。
