張茉楠：探尋“土地財(cái)政依賴”破局之路
發(fā)表于：2014-01-06 15:24
國(guó)家審計(jì)署最新審計(jì)結(jié)果顯示，2013年6月全國(guó)省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額10.5789萬(wàn)億元，盡管總規(guī)模不大，但比2010年底增加38679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%，地方債務(wù)的快速增長(zhǎng)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)不可承受之重，必須通過(guò)新的制度設(shè)計(jì)擺脫“土地財(cái)政”的怪圈。
近些年來(lái)，在債務(wù)融資的壓力下，地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴程度進(jìn)一步增加。然而，這種“土地財(cái)政依賴”的模式蘊(yùn)藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)且不可持續(xù)。一方面，由于不斷攀升的拆遷成本，地方政府土地的凈收益已經(jīng)明顯減少，已難以覆蓋債務(wù)本息。2012年地方政府土地出讓獲得2.7萬(wàn)億元，但因國(guó)有土地出讓所支付的金額卻高達(dá)2.8萬(wàn)億元，其中征地拆遷補(bǔ)償以及補(bǔ)助征地農(nóng)民金額接近2萬(wàn)億?？梢?，隨著土地拆遷成本的提高，國(guó)有土地出讓非但沒(méi)有增加地方財(cái)政的凈收入，還變相增加了地方政府的開支。
另一方面是可供出售土地的減少。出于對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，不少城市在前幾年大量供地，擠壓了后續(xù)的供地空間。全國(guó)住房用地供應(yīng)計(jì)劃顯示，2013年計(jì)劃供應(yīng)15.08萬(wàn)公頃，已經(jīng)連續(xù)兩年減少，其中一線城市和部分熱點(diǎn)城市的土地供求矛盾較為突出。隨著未來(lái)可供出售土地的減少，二、三線城市的土地供應(yīng)也將趨緊。
因此，這就決定了從土地出讓中獲得的收入是有限和不可持續(xù)的。在這種情況下，地方政府為了短期維持債務(wù)的償還，就只能放任房地產(chǎn)泡沫的延續(xù)，這無(wú)疑也是非常危險(xiǎn)的?？紤]到2015年后中國(guó)人口增速進(jìn)入下降通道，將會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，一旦由剛需決定的我國(guó)房地產(chǎn)增長(zhǎng)巔峰在2015年后過(guò)去，將可能會(huì)極大影響地方政府債務(wù)的償還能力，甚至出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。
因此，解決“土地財(cái)政”問(wèn)題既需要“治標(biāo)”也需要“治本”?！巴恋刎?cái)政”從表象看是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題，但深入分析來(lái)看，土地相關(guān)的制度供給與制度目標(biāo)的矛盾是土地財(cái)政產(chǎn)生的內(nèi)在原因，因此需要從土地經(jīng)營(yíng)制度入手，逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營(yíng)管理職能，探索由國(guó)有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營(yíng)的模式，政府退出土地經(jīng)營(yíng)而做好土地微觀規(guī)劃管制與土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。
可以借鑒我國(guó)社?；鸬慕M織模式，建立從中央到地方的土地收入基金，日?；顒?dòng)中主要職責(zé)是管理土地出讓金收入，并對(duì)其進(jìn)行穩(wěn)健的投資，實(shí)現(xiàn)土地出讓金收入的保值、增值。地方政府也可以從國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)管理職能脫離出來(lái)而做好政府的微觀規(guī)劃控制，制定、實(shí)施土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控政策。同時(shí)，由于打破了地方政府的土地壟斷供給，有助于穩(wěn)定地價(jià)和房?jī)r(jià)，使土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)回到良性發(fā)展的軌道上來(lái)。
最后，要在分稅分級(jí)框架下建立相對(duì)穩(wěn)定的地方稅收體系。財(cái)稅體制改革須以支出管理改革為重心構(gòu)建公共財(cái)政框架體系，而化解一系列風(fēng)險(xiǎn)的落腳點(diǎn)還在于健全地方稅體系，啟動(dòng)中央和地方分配關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。地方稅收是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，應(yīng)努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴(kuò)大地方政府的理財(cái)空間和調(diào)控能力。
一是短期內(nèi)完善以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種的地方稅體系；二是建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營(yíng)業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。如果能夠通過(guò)推動(dòng)分稅制改革實(shí)現(xiàn)新一輪的“放權(quán)讓利”，不僅給地方
