新時(shí)期農(nóng)村改革與發(fā)展的幾個(gè)問題
發(fā)表于：2014-02-21 10:31
■劉守英 伍振軍
另一方面，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平大幅提高與機(jī)械投入劇增。２００３年以來，全國農(nóng)用機(jī)械總動(dòng)力保持年均６％的高速增長。全國各種主要農(nóng)業(yè)機(jī)械擁有量增長迅速。２０００—２０１０年，全國的大中型拖拉機(jī)及其配套農(nóng)具分別增長３０２％和３３８％；小型拖拉機(jī)增長４１．２％；農(nóng)用排灌動(dòng)力機(jī)械增長４１％；聯(lián)合收割機(jī)增長２７４％；播種機(jī)增長９８％；水稻插秧機(jī)增長５６７％；機(jī)動(dòng)脫粒機(jī)增長１６％；節(jié)水灌溉類機(jī)械增長５８％；農(nóng)用水泵增長２９％；農(nóng)用運(yùn)輸車增長７５％。我國農(nóng)業(yè)投入方式已經(jīng)和正在發(fā)生從以勞動(dòng)投入為主的方式向以機(jī)械投入為主的方式轉(zhuǎn)型。
二是農(nóng)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變。過密人口與土地的緊張關(guān)系一直是決定我國農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的重要因素。１９４９年新中國成立至改革開放前，盡管集體所有制實(shí)現(xiàn)了以生產(chǎn)隊(duì)為單位的更大經(jīng)營規(guī)模，但是由于農(nóng)村人口被禁錮于土地的局面沒有改變，人口對土地的壓力進(jìn)一步加重，人地比率進(jìn)一步降低。人均土地規(guī)模從１９４９年的４畝下降到１９８１年不足２．１４畝土地。改革開放初期，由于人口增長和農(nóng)村人口基數(shù)過大、農(nóng)村工業(yè)化吸納勞動(dòng)力能力有限，我國農(nóng)村人口對土地的壓力格局也沒有發(fā)生改變。由于人多地少的資源稟賦和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)富余、資本短缺決定的要素相對價(jià)格，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展模式一直以提高土地生產(chǎn)率為主。
上世紀(jì)９０年代中期以后，我國人口總量和增速持續(xù)減慢，農(nóng)村勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)加速，農(nóng)村人地關(guān)系得到緩解。１９９５—２００９年，人口規(guī)模增加１０．２％，人口自然增長率從１０．５５‰降到５．０５‰。自２００３年以來，人地比例逐年上升，分別從２００３年的１．９６畝／人上升到２００９年的２．２６畝／人。與人口增長模式改變引發(fā)的人地關(guān)系緩解相比，農(nóng)村勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)對農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的影響更為顯著。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力總量從１９９６年的３．１７億下降到２００９年的２．５９億。隨著更多的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)到非農(nóng)部門就業(yè)，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模進(jìn)入逐漸擴(kuò)大時(shí)期，在勞均耕地規(guī)模上，按農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力計(jì)算的勞均耕地面積從２００４年的５．９７畝／人增加到２００９年的７．０５畝／人。
新世紀(jì)以來，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的適度擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本上升，加上農(nóng)業(yè)投入方面機(jī)械對勞動(dòng)的大量替代，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式正在向以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為主的模式轉(zhuǎn)型。上世紀(jì)９０年代以來，盡管中國農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率都有明顯增長，但兩者增長趨勢差異很大：１９９４—２００２年，土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率年均增長分別為０．６２％和４．１０％；２００３—２０１１年，土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率年均增長分別為３．１７％和９．７１％。
（二）客觀把握農(nóng)業(yè)要素投入變化的新特點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
一是以提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率為核心，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力。研究表明，農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率增長的核心動(dòng)力。要提高農(nóng)業(yè)科研投入，當(dāng)前發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度達(dá)到３％—５％，而我國仍然低于１９９６年聯(lián)合國糧農(nóng)組織建議的發(fā)展中國家應(yīng)確保的１％的水平。農(nóng)業(yè)科技投入長期嚴(yán)重不足的狀況必須改變。提高農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力，目前我國農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員比例很小，僅占全國技術(shù)人員的２％，而且整體素質(zhì)亟待提高。提高農(nóng)業(yè)科技資源配置效率。長期以來，近３／４的農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)研究領(lǐng)域，本來十分有限的投資經(jīng)費(fèi)，在推廣、應(yīng)用領(lǐng)域太少。促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技與生產(chǎn)緊密結(jié)合，我國每年經(jīng)中央和省級(jí)部門鑒定的農(nóng)業(yè)科研成果達(dá)１萬項(xiàng)左右，可以推廣的僅占３０％，與部分發(fā)達(dá)國家９０％以上的推廣率形成巨大反差。還要讓企業(yè)已成為農(nóng)業(yè)技術(shù)研究開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的主體，目前國內(nèi)絕大部分種業(yè)企業(yè)的研發(fā)投入只占銷售額的１％。而跨國種業(yè)公司研發(fā)投入一般占銷售收入的１０％左右，有的高達(dá)１５％—２０％，這種局面亟待改變。
二是改變以增加土地生產(chǎn)率為主的投入結(jié)構(gòu)，促進(jìn)化肥、農(nóng)藥等產(chǎn)業(yè)的改造、升級(jí)與轉(zhuǎn)移。根據(jù)日本、韓國等亞洲土地密集型農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，隨著農(nóng)業(yè)從以提高土地生產(chǎn)率為主的發(fā)展方式向以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為主的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以增加土地生產(chǎn)率為主的化肥、農(nóng)藥、薄膜等投入將大大下降，這既是需求導(dǎo)致的結(jié)果，也是改變農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、減少這些投入的適用造成面源污染的必需。我們必須制定應(yīng)對這種轉(zhuǎn)變的化肥、農(nóng)業(yè)、薄膜等產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，保留和提升優(yōu)勢企業(yè)，通過政策引導(dǎo)這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)改造、升級(jí)與轉(zhuǎn)移。
三是制定和實(shí)施與農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模和核心產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)機(jī)械發(fā)展戰(zhàn)略。我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化時(shí)代已實(shí)實(shí)在在地到來了。近些年，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平大大提高，機(jī)械投入對農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)大大上升。但是，我們還缺乏一個(gè)迎接新階段到來的農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展戰(zhàn)略，必須在國家層面盡快制定。在農(nóng)業(yè)機(jī)械發(fā)展中，應(yīng)根據(jù)我國土地類型復(fù)雜、農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模小、區(qū)域差異大、不同農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)對機(jī)械的需求不一的特點(diǎn)，制定差別化的農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。尤其需要在適合小規(guī)模農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)機(jī)械和對國民食物消費(fèi)最重要的水稻產(chǎn)業(yè)上取得重大技術(shù)突破，對農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢生產(chǎn)區(qū)域的機(jī)械技術(shù)進(jìn)行攻關(guān)，提高國產(chǎn)機(jī)械供應(yīng)與水平。
以土地賦權(quán)為核心，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入渠道
?。ㄒ唬┒恋貦?quán)利與市場制度造成農(nóng)民土地權(quán)利殘缺
一是農(nóng)村宅基地用益物權(quán)不完整。現(xiàn)行宅基地制度的法律安排是，宅基地以集體組織成員身份無償獲得，集體擁有宅基地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，但是《物權(quán)法》對作為用益物權(quán)的宅基地只賦予“占有權(quán)和使用權(quán)”，少了“收益權(quán)”，宅基地基本只有居住功能。但是，盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和交易權(quán)利，農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場已呈普遍化趨勢。由于政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，在城市化地區(qū)和擴(kuò)展區(qū)，農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和蓋房更是處于無序、甚至蔓延之勢。
二是農(nóng)民使用集體建設(shè)用地的合法通道被堵死?，F(xiàn)行《土地管理法》中，農(nóng)村集體建設(shè)用地只是以“農(nóng)民集體興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)用地、集體興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地除外”形式留下一個(gè)口子。在建設(shè)用地指標(biāo)管制下，集體建設(shè)用地量大大縮減，在許多縣市，能分配到的建設(shè)用地指標(biāo)就只有３００—５００畝。農(nóng)民集體為了增加農(nóng)民收入和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，不得不冒著風(fēng)險(xiǎn)自發(fā)將集體土地用于非農(nóng)建設(shè)，許多集體建設(shè)用地處于法外狀態(tài)。另外，集體建設(shè)用地缺乏抵押融資功能，也極大限制了集體建設(shè)用地的產(chǎn)出水平和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
三是強(qiáng)制、低價(jià)的征地制度剝奪農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。按照《土地管理法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。征收的農(nóng)用地，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。在這一制度規(guī)定下，征地成為農(nóng)地非農(nóng)化的唯一管道，國有土地成為非農(nóng)建設(shè)的唯一合法用地。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)民在得到按土地原用途的倍數(shù)補(bǔ)償后，失去土地所有權(quán)和喪失土地發(fā)展權(quán)。隨著城市擴(kuò)張，城市圈不斷外移，農(nóng)村土地被納入城市版圖，農(nóng)村集體所有土地被政府征用轉(zhuǎn)性為城市國有土地。由此，也導(dǎo)致土地增值收益分配不公，農(nóng)民僅得到農(nóng)業(yè)用途的倍數(shù)補(bǔ)償，土地用途轉(zhuǎn)換時(shí)的增值收益歸地方政府獲得、使用與支配，土地未來增值收益主要?dú)w土地占有者。
?。ǘ┩晟仆恋厥袌?，賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利
一是推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。十八屆三中全會(huì)規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地包括三類：農(nóng)民集體興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)用地；集體公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地；農(nóng)民宅基地。按照既有法律規(guī)定，只有第一類屬于“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。但現(xiàn)實(shí)中，集體建設(shè)用地已大量入市，一是目前珠三角、長三角、環(huán)渤海等沿海地區(qū)已有非常大比例的存量集體建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和產(chǎn)業(yè)，這里既有目前法律規(guī)定的集體經(jīng)營性用地，也有集體公益性和公共事業(yè)用地，也有大量的農(nóng)民宅基地。二是目前進(jìn)入市場的集體建設(shè)用地都處于灰色狀態(tài)，村組織租賃給企業(yè)的集體建設(shè)用地，大多是雙方私下簽訂的土地租賃合同，一旦發(fā)生糾紛，法院按無效合同處理，導(dǎo)致兩敗俱傷。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，存在大量的從事經(jīng)營的集體建設(shè)用地，與城市土地屬于國有的法律相悖。在貫徹《決定》精神中，必須以改革的勇氣，按照問題導(dǎo)向，解決存量的、處于經(jīng)營性狀態(tài)的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場問題。
二是縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?？s小征地范圍，就是將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少強(qiáng)制征地?cái)?shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生。規(guī)范征地程序，就是完善征地審批、實(shí)施、補(bǔ)償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，就是從就業(yè)、住房、社會(huì)保障、土地發(fā)展權(quán)等多個(gè)方面采取綜合措施維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，切實(shí)保障被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，就是在認(rèn)真研究土地增值收益產(chǎn)生原理基礎(chǔ)上，確立土地增值收益在國家、集體與個(gè)人之間的合理分配比例。同時(shí)鑒于我國目前土地增值收益分配對農(nóng)民嚴(yán)重不公的現(xiàn)實(shí)，在提高土地合理補(bǔ)償同時(shí)，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，增加農(nóng)民分享增值收益渠道，提高農(nóng)民分享增值收益的比例。
三是推進(jìn)集體資產(chǎn)制度改革。一是要改革現(xiàn)行的集體所有制，明確以成員權(quán)為核心的集體所有制構(gòu)造，改革現(xiàn)實(shí)中集體所有淪為少數(shù)干部所有的狀況，明確農(nóng)民集體組織成員權(quán)利。二是對集體資產(chǎn)的經(jīng)營采取股份合作制，將每個(gè)集體成員的資產(chǎn)按股份量化入股，按股份合作制原則，進(jìn)行集體資產(chǎn)使用、管理與利益分配，改變目前集體資產(chǎn)由少數(shù)村干部支配和實(shí)際控制、多數(shù)村集體組織成員不能分享收益的狀況。三是對集體資產(chǎn)股份充分賦權(quán)，不僅賦予集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)，而且賦予集體組織成員有償退出權(quán)和繼承權(quán)，明確賦予集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。集體資產(chǎn)股份被賦予充分的權(quán)利后，為集體資產(chǎn)制度改革，促進(jìn)集體資產(chǎn)經(jīng)營、發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)提供了制度保障。
四是改革與完善農(nóng)村宅基地制度。保障農(nóng)戶宅基地占有權(quán)和使用權(quán)，是宅基地制度改革的底線。在法律修改中，應(yīng)該按照宅基地用益物權(quán)的原則，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。在此基礎(chǔ)上，按照一般用益物權(quán)原則，完善宅基地用益物權(quán)，在現(xiàn)有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上，賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。改革完善農(nóng)村宅基地制度，在貫徹十八屆三中全會(huì)精神中，選擇不同類型地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)，重點(diǎn)探索宅基地有償獲得與使用、宅基地交易與流轉(zhuǎn)、打破宅基地成員和村社邊界，基本取向是逐步實(shí)現(xiàn)以財(cái)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)交換福利分配權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對宅基地完整用益物權(quán)，促進(jìn)土地有效利用。選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。
五是建立和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，可以使農(nóng)村的集體資產(chǎn)有一個(gè)合法實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的渠道，可以保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不被少數(shù)人吞掉，讓集體資產(chǎn)在陽光下實(shí)現(xiàn)交易，讓集體組織成員公平分享，對于農(nóng)村資產(chǎn)市場化和農(nóng)村治理方式改革，都將帶來革命性的變化。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)試點(diǎn)，已在一些地方推行，效果非常明顯。下一步在擴(kuò)大實(shí)施時(shí)，有幾點(diǎn)需要明確：一是到底是將所有農(nóng)村集體資產(chǎn)都放在一個(gè)平臺(tái)交易，還是根據(jù)不同資產(chǎn)特性和管理歸口分別建市場，需要有說法。二是農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場在哪一級(jí)建，是在市縣、還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)？三是盡快制定集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)管理辦法，指導(dǎo)地方推進(jìn)，以免走偏。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部）
