一、什么叫耕地種植用途管控？
通俗說，就是今后在耕地上種什么，種地人、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不能隨心所欲，不能什么賺錢多種什么，什么省事種什么，得符合“耕地種植用途管控”允許的類型才能種，否則，屬于違法行為。
《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》第六十六條明確：違反本法規(guī)定，種植不符合耕地種植用途管控要求作物的，由縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府給予批評(píng)教育；經(jīng)批評(píng)教育仍不改正的，可以不予發(fā)放糧食生產(chǎn)相關(guān)補(bǔ)貼；對(duì)有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，可以依法處以罰款。
2020年11月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》提出：明確耕地利用優(yōu)先序，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)和用途管制，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地（永久基本農(nóng)田以外的耕地）應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。
2023年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》提出：探索建立耕地種植用途管控機(jī)制，明確利用優(yōu)先序，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，有序開展試點(diǎn)。
《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》第十三條強(qiáng)調(diào)：耕地應(yīng)當(dāng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品保供目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)耕地種植用途管控，落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。具體辦法由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定。
縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)耕地種植用途管控日常監(jiān)督。村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)現(xiàn)違反耕地種植用途管控要求行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門報(bào)告。
二、什么叫耕地用途管制？
所謂耕地用途管制，指的是嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。對(duì)耕地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）提出的：國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地；《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》和新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》）提出的：嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。
2021年11月27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）提出：占用永久基本農(nóng)田“一不得”“四個(gè)嚴(yán)禁”、一般耕地“五個(gè)不得”。
永久基本農(nóng)田“一不得”“四個(gè)嚴(yán)禁”：即永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設(shè)綠化帶。嚴(yán)禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。
占用一般耕地“五個(gè)不得”：一是不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。二是不得在國(guó)家批準(zhǔn)的生態(tài)退耕規(guī)劃和計(jì)劃外擅自擴(kuò)大退耕還林還草還濕還湖規(guī)模。三是不得違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側(cè)、水庫周邊占用一般耕地種樹建設(shè)綠化帶。四是未經(jīng)批準(zhǔn)不得占用一般耕地實(shí)施國(guó)土綠化。五是未經(jīng)批準(zhǔn)工商企業(yè)等社會(huì)資本不得將通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地。
《土地管理法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定：國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。
三、改變耕地用途，造成耕地?fù)p毀或流失會(huì)有什么后果？
《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十二條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第三條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用耕地罪定罪處罰：
1.非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上。
2.非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。
《土地管理法》第七十五條規(guī)定：占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
《土地管理法實(shí)施條例》第五十一條規(guī)定：違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰。
四、什么是“非糧化”？“非糧化”了怎么辦？
“非糧化”是指農(nóng)民將耕地用于種植不屬于糧、棉、油、糖、蔬菜和飼草飼料等類型的農(nóng)作物，導(dǎo)致耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地的行為。比如，耕地種上了果樹，就是改變了耕地地類，造成耕地流失，就屬于比較典型的“非糧化”問題。
2020年11月4日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》規(guī)定：嚴(yán)格規(guī)范永久基本農(nóng)田上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，禁止占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農(nóng)田。利用永久基本農(nóng)田發(fā)展稻魚、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)以不破壞永久基本農(nóng)田為前提，溝坑占比要符合稻魚綜合種養(yǎng)技術(shù)規(guī)范通則標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)制訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確對(duì)占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等的處罰措施。對(duì)工商資本違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧的“非糧化”行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要堅(jiān)決予以糾正，并立即停止其享受相關(guān)扶持政策。
對(duì)“非糧化”問題整治的原則是：堅(jiān)決止住新增，穩(wěn)妥處置存量。
自然資源部辦公廳《關(guān)于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點(diǎn)問題整治的通知》指出：列入“非糧化”重點(diǎn)整治范圍的是2021年以來，新增違法違規(guī)占用耕地挖湖造景問題，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶、綠色通道問題，綠化造林或?qū)⒏剞D(zhuǎn)為園地等其他類型農(nóng)用地問題。
自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）指出：對(duì)于2020年9月10日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2020〕24號(hào)）和2020年11月4日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國(guó)辦〔2020〕44號(hào)）印發(fā)之前，將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許“簡(jiǎn)單化”“一刀切”，統(tǒng)一強(qiáng)行簡(jiǎn)單恢復(fù)為耕地。兩個(gè)“通知”印發(fā)后，違反“通知”精神，未經(jīng)批準(zhǔn)改變永久基本農(nóng)田耕地地類的，應(yīng)穩(wěn)妥處置并整改恢復(fù)為耕地；未經(jīng)批準(zhǔn)改變一般耕地地類的，原則上整改恢復(fù)為耕地，確實(shí)難以恢復(fù)的，由縣級(jí)人民政府統(tǒng)一組織落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”，省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門督促檢查。對(duì)于違法違規(guī)占用耕地行為，要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，涉嫌犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。對(duì)實(shí)質(zhì)性違法建設(shè)行為，要從重嚴(yán)處。
五、什么是耕地？
六、耕地上能種什么？
自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）明確：
永久基本農(nóng)田：主要用來種植糧食作物，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。如果現(xiàn)在種植的是棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變。種植糧食作物的，要求每年至少種植一季糧食作物，可采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。利用永久基本農(nóng)田發(fā)展稻魚、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)以不破壞永久基本農(nóng)田為前提，溝坑占比要符合稻魚綜合種養(yǎng)技術(shù)規(guī)范通則標(biāo)準(zhǔn)。
一般耕地：主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農(nóng)作物。
七、一般耕地上可以種樹嗎？
嚴(yán)格講，除了在國(guó)家批準(zhǔn)的退耕還林范圍內(nèi)，一般耕地是不可以種樹的，如果要種，需要按規(guī)定落實(shí)補(bǔ)充耕地，并在“三調(diào)”底圖和年度變更調(diào)查結(jié)果上明確實(shí)施位置。
但也不是絕對(duì)的不行，比如園糧間作、林糧間作滿足耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也是允許的，但也有前提：園糧間作得符合覆蓋度和株數(shù)要求。植被覆蓋度低于50%和每畝株數(shù)低于合理株數(shù)70%。
林糧間作得符合郁閉度的規(guī)定
“郁閉度”，是林業(yè)術(shù)語，指森林中喬木樹冠遮蔽地面的程度，它是反映林分密度的指標(biāo)。?樹木郁閉度小于等于0.1-0.20（不含0.20）的為疏林地，大于0.2的為喬木林地。
在國(guó)土調(diào)查中判定地類時(shí)也經(jīng)常使用“郁閉度”，分為兩種情形：一是屬于套種，或叫農(nóng)林間作，如果郁閉度小于0.2，可判定為耕地，如果大于0.2，即判定為林地或園地。這就是為什么在耕地上種樹，有的屬于耕地，有的屬于林地、園地的原因。二是雖然郁閉度小于0.2，但只有樹，沒有種植物的，判定為林地、園地。
套種圖例：判定為耕地
套種圖例：判定為林地
八、實(shí)施復(fù)墾復(fù)耕的要求是什么？
自然資源部《關(guān)于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要素保障工作中嚴(yán)守底線的通知》（自然資發(fā)〔2023〕90號(hào)）要求：實(shí)施復(fù)墾復(fù)耕，要做到既依法依規(guī)，又合情合理，要充分尊重農(nóng)民意愿，根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，要留出一定過渡期，給農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者合理準(zhǔn)備時(shí)間。同時(shí)也提出“三個(gè)嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁不顧農(nóng)民意愿，在未與農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者達(dá)成一致的情況下強(qiáng)制復(fù)墾復(fù)耕；嚴(yán)禁采取硬性攤派任務(wù)、規(guī)定時(shí)限的方式，強(qiáng)行統(tǒng)一復(fù)墾復(fù)耕；嚴(yán)禁簡(jiǎn)單粗暴、不講究方法等各類侵害群眾合法權(quán)益的復(fù)墾復(fù)耕行為，堅(jiān)決防止“簡(jiǎn)單化”“一刀切”。
