01、關(guān)于宅基地權(quán)益保護(hù)
本條第一款重申，依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其他附屬設(shè)施受法律保護(hù)?！稇椃ā返谑畻l明確規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返诰艞l也明確規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”雖然《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定宅基地屬于集體所有，但宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)村村民?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編在用益物權(quán)分編中專門有“宅基地使用權(quán)”一章，用四個(gè)條文對(duì)宅基地使用權(quán)作出規(guī)定。其中第三百六十二條明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！闭厥褂脵?quán)，反映著農(nóng)村村民在集體土地上建造并保有住宅的土地利用關(guān)系。宅基地使用權(quán)在體系定位上系屬“用益物權(quán)”，“用益”即“使用和收益”，反映著用益物權(quán)的兩大權(quán)能。其中，使用權(quán)能，是指按照物的性能和用途，對(duì)其加以利用，以滿足生產(chǎn)和生活的需要：收益權(quán)能，是指收取標(biāo)的物所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益，包括天然擎息和法定息。當(dāng)然，并非所有的用益物權(quán)都具有收益權(quán)能，《民法典》第三百六十二條規(guī)定的宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵僅包括占有和使用，沒有收益權(quán)。這是因?yàn)樵谖覈?guó)，宅基地使用權(quán)具有保障農(nóng)民基本居住需求和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的特定制度功能。宅基地制度不僅關(guān)系廣大農(nóng)村村民的基本民事權(quán)利，而且與農(nóng)村土地利用的管制緊密相連，體現(xiàn)著特定的政策目標(biāo)。
宅基地的合法權(quán)益不僅包括宅基地使用權(quán)，還包括宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施的所有權(quán)。也就是說，農(nóng)村村民對(duì)其在宅基地上建的農(nóng)房和圍墻、院壩等附屬設(shè)施具有所有權(quán)，任何單位或者個(gè)人不得侵犯。
02、關(guān)于農(nóng)村宅基地“四禁止”
根據(jù)本條第二款的規(guī)定，對(duì)農(nóng)村宅基地，明確禁止四種行為，即違背農(nóng)村農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地、違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地、以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件、強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地，這是針對(duì)一些地方在推進(jìn)“合村并居”過程中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的情形所作的規(guī)定，旨在保護(hù)宅基地用益物權(quán)，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。
?。ㄒ唬┙惯`背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地
關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行法律和政策是有明確規(guī)定的。一是宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體。二是“一戶一宅”，宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村村民可以出賣、出租和贈(zèng)與住宅，但在出賣、出租、贈(zèng)與住房后即失去重新申請(qǐng)獲得宅基地的權(quán)利。按照“房地一體”的原則，農(nóng)房流轉(zhuǎn)后其宅基地使用權(quán)隨著房屋流轉(zhuǎn)而發(fā)生流轉(zhuǎn)。所以，按照“房地一體”原則流轉(zhuǎn)宅基地是被允許的。三是禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地和農(nóng)村住房。1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確要求：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”2004年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》重申：“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”對(duì)于農(nóng)村村民之間是否可以相互轉(zhuǎn)讓住房和宅基地，法律和政策都沒有明確，根據(jù)物權(quán)理論，所有權(quán)和使用權(quán)是可以分離的，任何人都可以在法律法規(guī)沒有禁止的情況下，通過租賃、承包、入股等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)他物的占有、使用、收益等權(quán)利。
隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)謀求生計(jì)。造成了大量宅基地被閑置甚至“空心村”現(xiàn)象。一方面，宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)使農(nóng)民無(wú)法分享到土地收益，宅基地的資產(chǎn)和資本價(jià)值不能顯化，不能為進(jìn)入城鎮(zhèn)謀生的農(nóng)民提供安身立命的經(jīng)濟(jì)來源：另一方面，大量宅基地被閑置與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的現(xiàn)狀形成強(qiáng)烈對(duì)比，城鄉(xiāng)用地未得到合理配置。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”和“改革完善農(nóng)村宅基地制度的改革目標(biāo)。許多省份也進(jìn)行了積極探索。
在農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)中，江西省余江縣圍繞宅基地流轉(zhuǎn)制度改革進(jìn)行了試點(diǎn)，主要內(nèi)容有：一是宅基地有償使用制度。村民原始取得宅基地實(shí)行擇位競(jìng)價(jià)，對(duì)歷史原因形成“一宅超標(biāo)”和“一戶多宅”的，根據(jù)其超標(biāo)面積實(shí)行階梯式計(jì)費(fèi)；非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承等方式占有和使用宅基地的，按不同標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)；堅(jiān)持“取之于民、用之于民”，宅基地有償使用費(fèi)主要用于舊村改造、宅基地退出補(bǔ)償、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)及誤工人員的誤工補(bǔ)貼等。二是宅基地自愿退出制度。退出分無(wú)償、有償和享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策三種方式。三是宅基地流轉(zhuǎn)制度。宅基地可采取轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，受讓人、承租人應(yīng)為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，轉(zhuǎn)讓方流轉(zhuǎn)宅基地后必須在農(nóng)村或城鎮(zhèn)仍有合法住所，流轉(zhuǎn)后不得再申請(qǐng)宅基地。四是流轉(zhuǎn)收益分配。房屋收益歸產(chǎn)權(quán)人所有，宅基地收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用人之間進(jìn)行合理分配，前者分配原則上不得低于同期分配宅基地交納的最低價(jià)款宅基地出租租金的20%上交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。
九億農(nóng)民的安居樂業(yè)是農(nóng)村和諧穩(wěn)定的前提。寶基地使用權(quán)基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而取得，“一戶一宅、無(wú)償取得”具有強(qiáng)烈的社會(huì)保障性和福利性，宅基地制度發(fā)揮著農(nóng)民居住保障的作用，是我國(guó)農(nóng)村保障體系的重要組成部分。在農(nóng)民收入較低且農(nóng)村保障體系尚未十分健全的現(xiàn)階段，宅基地的生活保障功能仍應(yīng)是改革的基本考量。所以宅基地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿，禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地。
?。ǘ┙惯`法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地
農(nóng)村村民依法取得的宅基地，是農(nóng)民的物權(quán)，受法律保護(hù)，任何單位或者個(gè)人不得侵犯。根據(jù)《土地管理法》第六十六條的規(guī)定：“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的：（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的：（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的?！睘猷l(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而收回農(nóng)民集體所有土地的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。根據(jù)這一規(guī)定，農(nóng)村村民的宅基地只有在這三種法定事由下才可以被收回。農(nóng)村村民的宅基地在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用的情形下可以被收回，類似于國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收。集體所有制作為一種公有制，具有公共管理職能和政治性是毋庸置疑的，因此理應(yīng)有其自身的利益存在。這種利益雖非屬于社會(huì)的，但也不是個(gè)體的，而是集體內(nèi)部不特定集體成員的。在特定的集體內(nèi)部，集體利益區(qū)別于成員的個(gè)人利益，是全體成員人人有份但又不具體分割農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能給個(gè)人的整體利益，因而是一種公有利益。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)是有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體利益的，收回宅基地是法定事由，但要給予宅基地使用權(quán)人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
此外，當(dāng)農(nóng)村村民不按照批準(zhǔn)的用途使用土地時(shí)，宅基地也可以被收回。宅基地的用途是建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)是一種帶有社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，無(wú)償取得、無(wú)償使用，在社會(huì)保障薄弱的農(nóng)村用于保障農(nóng)民的居住，因而宅基地的根本用途是建造住房?！安话凑张鷾?zhǔn)的用途使用土地的”，一般是指“不按照政府批準(zhǔn)文件上明確規(guī)定的用途使用土地，或者不按照上級(jí)政府批準(zhǔn)執(zhí)行的土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”，也包括在宅基地上興辦企業(yè)、建造商品房等違背宅基地使用權(quán)目的及功能的嚴(yán)重違法行為。因撤銷、遷移等而停止使用土地的，“撤銷”主要是就用地單位而言，不適用于以戶為單位的宅基地，就“遷移”而言應(yīng)當(dāng)是指農(nóng)戶全家將戶口遷出本集體一定時(shí)間，有的地方規(guī)定是二十年原住宅未被轉(zhuǎn)讓、繼承的屬于收回的事由。除因符合法定收回事由可以收回宅基地的情形外，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地。
（三）禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件
針對(duì)一些地方在宅基地改革中將退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，中央多個(gè)文件反復(fù)重申，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，要切實(shí)維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。農(nóng)民進(jìn)城落戶之集體土地權(quán)利退出，經(jīng)歷了由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“一權(quán)”退出，到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)”退出，再到集體土地“三權(quán)”退出的發(fā)展；而且呈現(xiàn)了由強(qiáng)制退出向自愿退出，由無(wú)償退出向有償退出的演進(jìn)。
進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是其在進(jìn)城落戶以前依據(jù)集體成員身份而獲得的農(nóng)村土地使用權(quán)，并在進(jìn)城落戶后，仍然由其依法繼續(xù)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)遵循下列基本要求：一是堅(jiān)持以維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，不得以損害進(jìn)城落戶農(nóng)民合法權(quán)益作為改革的代價(jià)。二是強(qiáng)調(diào)進(jìn)城落戶農(nóng)民的自愿性，不得強(qiáng)制要求進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地，確保農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，對(duì)宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)的充分預(yù)見性。三是探索引入多樣化的進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，通過財(cái)政、金融及其他相關(guān)手段的綜合運(yùn)用，增強(qiáng)進(jìn)城落戶農(nóng)民選擇不同實(shí)現(xiàn)方式所產(chǎn)生的不同吸引力。
?。ㄋ模┙箯?qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地
搬遷退出宅基地主要是指一些地方在“合村并居”過程中強(qiáng)迫農(nóng)民退出原有的宅基地，集中上樓居住?！昂洗宀⒕印弊鳛樾罗r(nóng)村建設(shè)的一種嘗試，是通過建立農(nóng)村社區(qū)的方式，逐步替代原有的自然村設(shè)置。通過將散居的農(nóng)民進(jìn)行集中安置，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的大范圍連接，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化創(chuàng)造前提。同時(shí)，剩余下來的勞動(dòng)力可以投入到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程中，為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)的多樣化創(chuàng)造條件。
“合村并居”應(yīng)注意以下方面：
一是“合村并居”要尊重農(nóng)民意愿，不可強(qiáng)推硬上，堅(jiān)持以人民為中心，要貫穿在我們工作的方方面面。“合村并居”不僅關(guān)乎鄉(xiāng)村建設(shè)，更涉及農(nóng)民切身利益。對(duì)拆遷補(bǔ)償夠不夠買新房，搬入新居便不便于干農(nóng)活，離開故土能不能放得下，農(nóng)民自己最有發(fā)言權(quán)。開展“合村并居”工作，要堅(jiān)持村民主體地位，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜，在拆遷補(bǔ)償、安置區(qū)選址、安置住宅戶型確定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、相信群眾，尊重民意、落實(shí)民意。拆不拆、搬不搬、建不建，由農(nóng)民群眾說了算，不可強(qiáng)迫命令，更不能違法違規(guī)、傷農(nóng)害農(nóng)。
二是“合村并居”要圍繞農(nóng)民利益，不可另有所圖。全心全意為人民服務(wù)，是我們一切工作的總原則?！昂洗宀⒕印惫ぷ?，小到改善農(nóng)民生活大到助推鄉(xiāng)村振興，核心都是圍繞農(nóng)民利益，而非政府政績(jī)，更不可是政府利益。通過“合村并居”，提高農(nóng)村建設(shè)用地使用效率，將復(fù)墾新增的耕地用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將預(yù)留用地用于發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)等，拓寬農(nóng)民持續(xù)增收渠道，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，是這項(xiàng)工作的根本。切不可利用土地增減掛鉤政策，增加地方財(cái)政收入，把“合村并居”變成政績(jī)工程、賺錢項(xiàng)目。
三是“合村并居”要科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)，不可快進(jìn)冒上。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不可一蹴而就。要充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村振興工作的艱巨性、復(fù)雜性,長(zhǎng)期性，了解地區(qū)差異，理解民生關(guān)切，考慮現(xiàn)實(shí)困難，做最科學(xué)的論證，定最合理的方案，用最穩(wěn)妥的方式，達(dá)最利民的效果。切不可一哄而上，一味求快，只考慮拆遷速度，不考慮財(cái)力支撐，導(dǎo)致安置不到位，農(nóng)民住窩棚，壞了形象，傷了民心。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一些村落會(huì)集聚更多人口，一些自然村落會(huì)逐步消亡，這符合村莊演進(jìn)發(fā)展規(guī)律。關(guān)鍵是要做到規(guī)劃先行，對(duì)哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要經(jīng)過科學(xué)論證，不要頭腦發(fā)熱，不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)行撤并村莊，趕農(nóng)民上樓。本條規(guī)定的四個(gè)禁止，為鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村村民合法權(quán)益的保護(hù)提供了法律武器。
